II SA/Ol 105/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "[...]" na pismo Starosty "[...]" z dnia 18 sierpnia 2017 r., nr "[...]" w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego nieruchomości postanawia odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2017 r. "[...]" (dalej jako "skarżący") zwrócili się do Prezydenta "[...]" o zwrot trzech opisanych w tym piśmie nieruchomości, położonych na terenie miasta "[...]", których właścicielką była ich zmarła babka "[...]". Wojewoda "[...]", na podstawie art. 24 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), dalej jako "K.p.a." i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, z późn. zm.), pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. wyznaczył Starostę "[...]" do załatwienia tej sprawy. Starosta "[...]", w piśmie z dnia 18 sierpnia 2017 r., poinformował Prezydenta "[...]", że przedmiotowe nieruchomości zostały utracone w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r., wobec czego nie zostały wywłaszczone. Ocenił, że podanie skarżących należy potraktować jako wniosek o wydanie nieruchomości, gdyż powołują oni postanowienia sądów grodzkich, wskazujące, że postanowienia zostały wydane na podstawie art. 15 i następnych dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87). Z uwagi na powyższe Starosta stwierdził, że nie ma w tej sprawie zastosowania art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym również przepisy rozdziału 5 działu I Kodeksu postępowania. W złożonej na powyższe pismo skardze skarżący podnieśli zarzut przewlekłości postępowania organu administracji w sprawie z ich wniosku. Zarzucili, że pomimo istnienia obowiązku, organ nie zakończył sprawy wydaniem decyzji, która podlegałaby kontroli instancyjnej. Podnieśli, że na żądania Prezydenta "[...]" przesłali wszelkie niezbędne, posiadane dokumenty, zaś organ nie zweryfikował w posiadanych zasobach archiwalnych podnoszonych przez nich faktów. Skarżący zarzucili ponadto wybiórczą interpretację przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. W odpowiedzi na skargę Starosta "[...]" podtrzymał argumentację zawartą w piśmie z dnia 18 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy co do meritum, należało zatem zbadać dopuszczalność skargi. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola sądowa wykazała, że wniesiona skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2088, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sprecyzowanie zakresu kontroli nastąpiło w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369,), dalej jako p.p.s.a., który przewiduje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z § 2a art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dany akt lub czynność, aby mógł być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego powinien więc ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 61). Zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 p.p.s.a., nie jest bowiem w szczególności ani decyzją administracyjną, ani zaskarżalnym postanowieniem albo postanowieniem kończącym postępowanie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty. Przypomnieć należy, że decyzją administracyjną jest jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej z zakresu prawa administracyjnego, określające wiążąco sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, które wydawane jest w trybie K.p.a. i odpowiada wymogom co do ich formy, określonym w art. 107 K.p.a. Przyjmuje się, że minimum wymagań formalnych, jakie powinna spełniać decyzja, to: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy i podpis osoby działającej w imieniu organu. Zaskarżone pismo Starosty "[...]" nie może być uznane za decyzję administracyjną, gdyż nie jest kierowane do wnioskodawców, lecz do organu administracji – Prezydenta "[...]". Nie można więc przyjąć, że pismo to kształtuje sytuację prawną skarżących w sposób właściwy dla indywidualnego aktu administracyjnego. Pismo to nie rozstrzyga w sposób jednostronny i władczy o prawach i obowiązkach skarżących wynikających z przepisów prawa, lecz ma charakter informacyjny. Skarżącym zostało ono przesłane jedynie do wiadomości. Tym samym, należy je uznać za korespondencję wymienianą w ramach współdziałania, stosownie do art. 7b K.p.a., przewidującego, że w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Ponadto, niewątpliwie zaskarżone pismo nie kończy postępowania w sprawie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tak wszczęte postępowanie, co do zasady powinno być zakończone wydaniem decyzji, co wynika wprost z art. 104 § 1 K.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, co przewiduje art. 105 § 2 K.p.a. Natomiast gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, co wynika wprost z art. 61a § 1 K.p.a. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Dodać należy, że z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało ono zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku, gdy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i dopiero w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania. W przypadku ustalenia, iż wnoszący żądanie wszczęcia postępowania jest stroną, postępowanie powinno się zakończyć wydaniem decyzji co do istoty (art. 104 K.p.a.), a w przypadku braku przymiotu strony - umorzeniem postępowania stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 337/17, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Z przedłożonych Sądowi akt sprawy nie wynika, aby Starosta "[...]" zakończył sprawę wydając decyzję stosownie do art. 104 K.p.a. Wprawdzie skarżący podnoszą m.in. zarzut zaniechania zakończenia postępowania przez właściwy w sprawie organ przez wydanie decyzji, lecz przedmiotem skargi uczynili oni nie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku z dnia 24 kwietnia 2017 r., lecz pismo Starosty "[...]" z dnia 18 sierpnia 2017 r. Na marginesie Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść do sądu w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W myśl zaś art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie powinno zawierać uzasadnienie i co do zasady, jest wnoszone do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 2, 3 K.p.a.). Zaskarżone pismo bezspornie nie jest decyzją i nie można go też zaliczyć do aktów, o których mowa w cytowanych wyżej przepisach. Przedmiotowa skarga została więc wniesiona w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Brak właściwości sądu administracyjnego ma miejsce, gdy skarga m.in. dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało postanowić, jak w sentencji.