II SA/Ol 1050/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany do akt weryfikacyjnych punktu gier oddala skargę. W dniu "[...]" do Urzędu Celnego w "[...]" wpłynęło zgłoszenie Spółki A o zmianie danych znajdujących się w aktach weryfikacyjnych, dotyczących zawieszenia jednego z automatów w punkcie gier nr "[...]" w "[...]". Następnie w dniu "[...]" do Urzędu wpłynęło pismo Spółki, w którym anulowano dokonane zgłoszenie, wyjaśniając ze nastąpiło ono na skutek pomyłki pracownika. Postanowieniem z dnia "[...]" Naczelnik Urzędu Celnego w "[...]" odmówił wszczęcia postępowania na wniosek strony z dnia "[...]" i "[...]". W uzasadnieniu podano, że wnioskodawca nie legitymuje się zezwoleniem na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, gdyż zostało ono cofnięte decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]". Wskazano, że zgodnie z art. 212 Ordynacji podatkowej organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia i nie może pominąć treści własnego rozstrzygnięcia. Skoro zaś brak jest zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, to istnieje przeszkoda do wszczęcia postępowania w sprawie zmian do akt weryfikacyjnych. Zatwierdzenie zmian skutkowałoby bowiem nierespektowaniem przez organ decyzji o cofnięciu zezwolenia. Podniesiono także, że wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia skutkuje wstrzymaniem prowadzonej działalności, a Spółka nie może dołączyć do zgłoszenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, które jest wymagane. W związku tym powołując się na art. 165a § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wskazano że występuje negatywna przesłanka warunkująca możliwość prowadzenia czynności związanych z weryfikacją akt. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła Spółka A. Zarzuciła naruszenie art. 165a Ordynacji podatkowej poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie istniały żadne przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawie zatwierdzenia zgłoszonej zmiany do akt weryfikacyjnych. Podniosła także zarzut naruszenia art. 212 Ordynacji podatkowej poprzez wadliwe przyjęcie, że organ który nie wydał decyzji jest związany nieostateczną decyzją wydaną przez inny organ, od daty doręczenia tej decyzji stronie. Podniesiono także, że organ naruszył art. 239e i art. 128 Ordynacji podatkowej poprzez wadliwe przyjęcie, że fakt wprowadzenia do obrotu przez inny organ nieostatecznej decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia wywołuje skutek prawny polegający na wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji udzielającej zezwolenie. W obszernym uzasadnieniu zażalenia odwołano się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wskazano, że nawet gdyby przyjąć że teoretycznie brak przedłożenia zezwolenia mógłby stanowić niezapewnienie warunku, o jakim mowa w art. 34 ust. 1 pk 2 lit c ustawy o Służbie Celniej oraz w przepisach rozporządzenia w sprawie urzędowego sprawdzenia, powinno to skutkować merytorycznym rozstrzygnięciem poprzez odmowę zatwierdzenia zmian do akt weryfikacyjnych, a nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego lub też odmowę jego wszczęcia. Przy czym wskazano, że w takim wypadku organ winien najpierw wyznaczyć kolejny termin na zapewnienie tych warunków i środków oraz przeprowadzić kolejne sprawdzenie. Odnosząc się do kwestii związania organu decyzją o cofnięciu zezwolenia wskazano, iż zasada związania adresowana jest tylko i wyłącznie do organu, który ją wydał i doręczył stronie, a nie do strony i innych organów. Dopiero ostateczna decyzja jest skuteczna erga omnes. Powołując się na poglądy wyrażane w doktrynie wskazano, że decyzję uprawniającą można uznać za wygasłą z mocy prawa dopiero z chwilą, gdy decyzja o cofnięciu uprawnienia stała się ostateczna. Odnosząc się natomiast do kwestii wykonalności decyzji podniesiono, że gdyby nieostateczną decyzję o cofnięciu zezwolenia uznać za wykonalną, czyli jako nadającą się do wykonania w trybie przepisów o egzekucji w administracji, to o jej niewykonalności świadczy brak nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Gdyby natomiast decyzję tą zakwalifikować jako nakładającą obowiązek niepodlegający wykonaniu w trybie egzekucyjnym, to przepis art. 239a Ordynacji podatkowej w ogóle nie ma zastosowania, a decyzja taka może podlegać wykonaniu tylko wtedy, gdy stanie się ostateczna, co wynika z ogólnej zasady określonej art. 239e, zgodnie z którą wykonalne są jedynie decyzje ostateczne. Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że skoro stronie cofnięto zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, to nie posiada ona uprawnienia do ubiegania się o dokonanie zmian w aktach weryfikacyjnych. Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że wydanie decyzji cofającej zezwolenie skutkuje wstrzymaniem działalności. Zdaniem organu decyzja o cofnięciu zezwolenia nie nakłada obowiązku podlegającego egzekucji w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zatem mimo że jest nieostateczna podlega wykonaniu. Przytoczono przy tym kilka orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących tej kwestii. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 212 Ordynacji podatkowej wskazano, że zasada związania oznacza, że organ nie może pominąć treści rozstrzygnięcia, które ukształtowało prawa i obowiązki strony i winien taki stan uwzględnić także w innych postępowaniach, które organ prowadzi, a które pozostają w związku z materią sprawy rozstrzygniętą decyzją nieostateczną. Zatem organ I instancji także nie mógł nie uwzględnić decyzji o cofnięciu zezwolenia, a tym samym zaistniała przeszkoda formalnoprawna do wszczęcia postępowania, gdyż podmiot utracił możliwość legalnego urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych i powinien zaprzestać tej działalności. Podzielono zatem argumentację organu I instancji co do zasadności zastosowania art. 165a Ordynacji podatkowej. Na powyższe postanowienie skargę do tut. Sądu wniosła Spółka A. Zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o Służbie Celnej i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 grudnia 2009r. w sprawie urzędowego sprawdzenia poprzez przyjęcie przez organy, że nieprzedłożenie obowiązującego zezwolenia do akt weryfikacyjnych stanowi podstawę do odmowy wszczęcia lub umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia zgłoszonych zmian do akt weryfikacyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 165a Ordynacji podatkowej, podczas gdy ewentualny brak przedłożenia obowiązującego zezwolenia winien skutkować merytorycznym rozstrzygnięciem w sprawie zgłoszenia do akt weryfikacyjnych. Zarzucono także naruszenie art. 124 Ordynacji podatkowej poprzez brak wyjaśnienia przesłanek, na podstawie których organ II instancji nie podzielił argumentacji zawartej w uzasadnieniu zażalenia. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 128, art. 239e oraz art. 239a Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, że nieostateczna decyzja o cofnięciu zezwolenia podlega wykonaniu w tym sensie, że eliminuje z obrotu prawnego ostateczną decyzję cofającą zezwolenie, podczas gdy przepisy Ordynacji podatkowej dopuszczają tylko dwa wyjątki od zasady niewykonalności decyzji nieostatecznej. Wskazano także na naruszenie art. 212 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie, że Naczelnik Urzędu Celnego jest związany decyzją wydaną przez Dyrektora Izby Celnej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonych postanowień obydwu instancji. W uzasadnieniu ponowiono argumenty dotyczące braku podstaw do zastosowania art. 165a Ordynacji podatkowej i konieczności wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, zarzucając że organ II instancji do argumentacji strony w tym zakresie, zawartej w zażaleniu, w ogóle się nie odniósł. Powtórzono także zarzuty skarżącej zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji odnośnie nieprawidłowej zadaniem Spółki interpretacji przepisów dotyczących kwestii związania organu decyzją nieostateczną, a także wykonalności decyzji o cofnięciu zezwolenia, przywołując na tę okoliczność orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, na mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie postanowienia może zatem nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Podnieść należy, że w myśl regulacji zawartej w art. 64 ust. 1, 2, i 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168 poz. 1323 ze zm.) w podmiotach prowadzących działalność gospodarczą podlegającą kontroli (do których należą podmioty urządzające i prowadzące gry lub zakłady wzajemne na podstawie ustawy o grach hazardowych) właściwy organ Służby Celnej przeprowadza urzędowe sprawdzenie, które polega na wykonaniu czynności w celu ustalenia, czy są zapewnione warunki i środki, o których mowa w art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Urzędowe sprawdzenie przeprowadza się 1) przed rozpoczęciem działalności, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 2-4, oraz po przerwie w jej prowadzeniu, trwającej dłużej niż 3 miesiące, 2) w przypadkach gdy przepisy prawa celnego lub podatkowego w zakresie podatku akcyzowego uzależniają wydanie określonej decyzji od stwierdzenia możliwości sprawowania dozoru celnego lub zapewnienia właściwej kontroli albo 3) w celu ustalenia spełniania warunków, o których mowa w ust. 1. Przy czym w przypadku urzędowego sprawdzenia, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, wydaje się postanowienie, na które służy zażalenie. W myśl zaś art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej podmioty urządzające i prowadzące gry lub zakłady wzajemne, na podstawie ustawy o grach hazardowych są obowiązane zapewnić warunki i środki do sprawnego przeprowadzania kontroli, w tym m.in. informować właściwego naczelnika urzędu celnego o czynnościach podlegających kontroli oraz zgłaszać niezwłocznie właściwemu naczelnikowi urzędu celnego przypadki zdarzeń związanych z działaniem lub stanem urządzeń do gier objętych kontrolą mogących mieć wpływ na urządzanie gier. Z kolei art. 64 ust. 9 ustawy o Służbie Celnej zawiera delegację dla ministra właściwego dla spraw finansów publicznych do określenia w drodze rozporządzenia wykazu rodzajów podmiotów zwolnionych z obowiązku przeprowadzenia urzędowego sprawdzenia, trybu dokonywania oraz zakres zgłoszeń, o których mowa w ust. 3 oraz zakresu i sposobu przeprowadzenia urzędowego sprawdzenia, w tym sporządzenia akt weryfikacyjnych. Na tej podstawie Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 24 grudnia 2009r. w sprawie urzędowego sprawdzenia (Dz.U. Nr 222 poz. 1757 ze zm.). W § 9 tego rozporządzenia określono, jakie czynności podejmuje naczelnik urzędu celnego dokonując urzędowego sprawdzenia w podmiotach prowadzących działalność w zakresie mi.in. gier na automatach o niskich wygranych, wskazując iż przede wszystkim dokonuje on sprawdzenia zgodności zgłoszenia i załączonej dokumentacji ze stanem faktycznym. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że urzędowego sprawdzenia dokonuje się w ściśle określonych przypadkach, w tym w przypadku zmian związanych z prowadzoną działalnością, na skutek zgłoszenia dokonanego przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą - objętą powołanymi przepisami - do których należy działalność polegająca na urządzaniu i prowadzeniu gier o niskich wygranych. Niewątpliwie zatem podstawą do przeprowadzenia urzędowego sprawdzenia, a następnie wydania stosownego postanowienia przez organ jest zgłoszenie dokonane przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Z akt niniejszej sprawy wynika, że wprawdzie Spółka przesłała do organu –Naczelnika Urzędu Celnego w "[...]" – zgłoszenie o zawieszeniu automatu "[...]", znajdującego się w punkcie gier nr "[...]" w "[...]", lecz jeszcze przed podjęciem jakichkolwiek czynności przez organ anulowała to zgłoszenie, wskazując na pomyłkę pracownika Spółki. W tej sytuacji nie sposób przyjąć, aby Spółka dokonała jakiegokolwiek zgłoszenia, które powinno podlegać urzędowemu sprawdzeniu. Co więcej – zarówno w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, jak i w skardze złożonej do Sądu – skarżąca Spółka domaga się od organu wydania postanowienia merytorycznego, tj. zatwierdzającego zgłoszone zmiany, bądź też odmawiającego ich zatwierdzenia, podczas gdy de facto żadne zamiany, wymagające urzędowego sprawdzenia, nie nastąpiły. Skoro bowiem nie doszło do zawieszenia przedmiotowego automatu, a zgłoszenie było jedynie skierowane do organu przez pomyłkę, to nie sposób uznać, że zaistniała podstawa do dokonania urzędowego sprawdzenia. W tej sytuacji domaganie się przez stronę skarżącą wydania przez organ postanowienia merytorycznego jest zupełnie niezrozumiałe. Skoro brak było stosownego zgłoszenia, to brak było podstaw do wszczęcia postępowania, które miałoby rozstrzygnąć o zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia zmian. W tej sytuacji zasadne było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ powołał się na inne okoliczności, lecz zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W związku z tym Sąd uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na treść wydanego postanowienia. W tym stanie rzeczy nie mają żadnego znaczenia podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące niewłaściwej - zdaniem skarżącej - interpretacji przez organ przepisów dotyczących wykonalności decyzji o cofnięciu zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, jak i związania decyzją o cofnięciu zezwolenia i dlatego w niniejszej sprawie nie podlegają one ocenie Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną, należało oddalić