II SA/Ol 1056/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku energetyka – zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego kwotę 340 zł. (trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Dziekan Wydziału działający poprzez Prodziekana skreślił P. B. z listy studentów I roku studiów stacjonarnych, kierunek "[...]", w roku akademickim 2008/2009. Odwołanie od tej decyzji wniósł P. B.. Następnie Dziekan Wydziału swoją decyzją z dnia "[...]" wydaną w trybie autokontroli uchylił swoją decyzję z dnia "[...]’’ o skreśleniu P. B. z listy studentów na kierunku "[...]". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Rektora (działającego przez Prorektora) Uniwersytetu z dnia "[...]". Następnie po rozpatrzeniu skargi, wywiedzionej przez P. B. na ww. decyzję, tut. Sąd wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009r. (sygn. akt II SA/Ol 403/09) uchylił wspomnianą decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]" oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także decyzję Dziekana Wydziału z dnia "[...]" Natomiast odrębną decyzją z dnia "[...]" wydaną w wyniku nowego postępowania wszczętego w marcu 2009r., powołując się na inne podstawy prawne i faktyczne, Dziekan Wydziału skreślił P. B. z listy studentów I roku stacjonarnych studiów pierwszego stopnia kierunku "[...]", w roku akademickim 2008/2009. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]". Skargę na tą decyzję wywiódł w dniu 6 października 2009r. P. B.. Po jej rozpatrzeniu tut. Sąd wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009r. (sygn. akt II SA/Ol 960/09) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Natomiast wcześniej, postanowieniem z dnia "[...]" Dziekan Wydziału zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu (w grudniu 2008r.) w sprawie wydania decyzji w przedmiocie skreślenia z listy studentów P. B., kierunek "[...]". Wskazano, że zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w grudniu 2008r. do czasu zakończenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w marcu 2009r. Zdaniem organu pomimo, że oba postępowania są odmienne i oparte na innych przesłankach faktycznych, to sentencja decyzji kończącej każde z tych postępowań w swoich skutkach będzie taka sama. W rozstrzygnięciu wskazano na art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie między innymi wówczas gdy rozpatrzenie i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazane wyżej postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Rektora (działającego poprzez Prorektora) Uniwersytetu z dnia "[...]". Powołano się w nim na art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie między innymi wówczas gdy rozpatrzenie i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Według Rektora zatem zakończenie postępowania jest ściśle uzależnione od sposobu zakończenia postępowania wszczętego w marcu 2009r. Skargę na ww. postanowienie wywiódł P. B. działając poprzez swojego pełnomocnika. Zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W skardze podniesiono, że nieprawdziwe jest stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że organ I instancji zawiesił na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie aż do rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargi od decyzji z dnia "[...]" Tymczasem według strony skarżącej żadna skarga odnośnie decyzji z dnia "[...]" nie została w chwili zawieszenia postępowania złożona. Treść postanowienia organu I instancji wskazuje zaś według skarżącego, że prawdziwą przyczyną zawieszenia postępowania jest oczekiwanie do czasu zakończenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w marcu 2009r., co nie jest zagadnieniem wstępnym. W opinii skarżącego niedopuszczalne jest w trakcie postępowania incydentalnego przesądzanie wyniku sprawy głównej i czerpanie z tego uzasadnienia do zastosowania instytucji zawieszenia postępowania. Według twierdzeń zawartych w skardze w sprawie nie występuje żadne zagadnienie wstępne, a przynajmniej nie zostało przez organ rzeczowo i konkretnie zidentyfikowane i wykazane. Brak jest w ocenie skarżącego uzasadnienia w zakresie wykazania istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Według skarżącego nie występuje, a co najmniej nie została wykazana żadna przeszkoda prawna do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w ogóle. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, że w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, skarżący jeszcze nie złożył skargi na decyzję z dnia "[...]", jednakże nie można mówić zdaniem Rektora, że na ten dzień była ona decyzją ostateczną, gdyż jeszcze nie upłynął termin do jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Podkreślono przy tym, że na dzień rozpatrywania zażalenia przez organ II instancji skarżący złożył skargę na decyzję z dnia "[...]", tym samym decyzja ta nie zakończyła postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji (postanowienia) z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy Rektor Uniwersytetu działając poprzez Prorektora postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy postanowienie z dnia "[...]" Dziekana Wydziału Uniwersytetu o zawieszeniu postępowania wszczętego z urzędu w sprawie wydania decyzji w przedmiocie skreślenia P. B., z listy studentów na kierunku "[...]". W uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć organy obu instancji podniosły, że w dniu "[...]" została wydana nowa decyzja w sprawie skreślenia P. B. z listy studentów w oparciu o inne podstawy prawne i faktyczne, niż decyzja poprzednia. Jednakże skutek jednej i drugiej decyzji prowadzi do skreślenia studenta z listy studentów. Druga decyzja nie jest decyzją ostateczną, dlatego też w opinii organu zachodzi potrzeba zawieszenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w grudniu 2008r. do czasu zakończenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w marcu 2009r. Zdaniem organów pomimo, że oba postępowania są odmienne i oparte na innych przesłankach faktycznych, to sentencja decyzji kończącej każde z tych postępowań w swoich skutkach będzie taka sama. Wskazano na art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.. z 2000r., Nr 98, poz. 1071), zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie między innymi wówczas gdy rozpatrzenie i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Według organów zatem zakończenie postępowania jest ściśle uzależnione od sposobu zakończenia postępowania wszczętego w marcu 2009r. W ocenie sądu nie można zgodzić się z argumentacją zaprezentowaną przez organy obu instancji. Przede wszystkim trzeba wskazać, że w momencie wydania postanowienia przez Dziekana Wydziału z dnia "[...]" o zawieszeniu postępowania, decyzja Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]" utrzymująca w mocy decyzję Dziekana Wydziału z dnia "[...]" o skreśleniu P. B. z listy studentów I roku stacjonarnych studiów pierwszego stopnia kierunku "[...]", w roku akademickim 2008/2009. była już ostateczna, a więc wyczerpano w sprawie tok instancji postępowania administracyjnego. Organ nie powinien zawieszać w tej sytuacji postępowania, a rozważyć możliwość jego zakończenia, rozważając na przykład ewentualne umorzenie postępowania. Z całą pewnością w sytuacji gdy wspomniana decyzja Rektora była ostateczna i nie wstrzymano jej wykonania zawieszanie pierwotnego postępowanie było bezzasadne. Ponadto istotnym jest wskazać, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. W literaturze stwierdza się także, że rozstrzygnięcie to może dotyczyć uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym (Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis ,Warszawa 2007). W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym. W sprawie zobligowanym do wydania decyzji są te same organy. Istnieje również ten sam przedmiot rozstrzygnięcia. Nie dochodzi tu zatem do sytuacji, w której treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji w toku postępowania wszczętego w grudniu 2008r. Jednocześnie warto zauważyć, że istnieją wyjątkowe sytuacje, w których możliwe jest, że przed tym samym organem w stosunku do tej samej osoby toczyć się będą dwa odrębne postępowania. Na taką możliwość wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 16 maja 2007r. (sygn. akt II OSK 719/06). W orzeczeniu tym podniesiono, że ujawnienie okoliczności wskazujących, że cudzoziemiec stwarza zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego bądź interesu Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadnia wszczęcie przez organ z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach). Może wówczas dojść do sytuacji, w której przed tym samym organem (tu: właściwy wojewoda) w stosunku do tej samej osoby toczyć się będą dwa odrębne postępowania (naturalizacyjne i w sprawie cofnięcia zezwolenia na osiedlenie się), przy czym wynik jednego z nich może wpłynąć na kształt uprawnień strony, o których rozstrzyga się w równolegle prowadzonym postępowaniu. Innym organem, o którym jest mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., może być ten sam organ administracji publicznej przed którym toczy się postępowanie wszczęte jako pierwsze, którego wynik zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w sytuacji, gdy ten organ prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie (por. postanowienie NSA z 25 stycznia 2002 r., I SA 1725/99, ONSA 2001/1/44). W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, ponieważ organ nie prowadzi tu innego odrębnego przedmiotowo postępowania, ale dwa tożsame postępowania. Organ I instancji wszczął zatem dwa odrębne postępowania administracyjne w tej samej sprawie, tj. skreślenia skarżącego z listy studentów kierunek – "[...]". Pierwsze - w grudniu 2008r., a drugie - w marcu 2009r. Wprawdzie w obu postępowaniach wydane zostały rozstrzygnięcia w oparciu o różne podstawy prawne, ale skutek działań organu I instancji w obu postępowaniach jest taki sam. Skoro tak, to niezrozumiałym jest dlaczego organ I instancji prowadzi dwa postępowania w tej samej sprawie. Sytuacja taka z natury rzeczy spowoduje zależność pomiędzy wydanymi w obu postępowaniach rozstrzygnięciami. Jednak to, które postępowanie i w jaki sposób zakończyć (decyzją merytoryczną czy umorzeniem) powinien rozstrzygnąć organ I instancji, skoro wszczął obydwa postępowania, a nie oczekiwać na ocenę legalności prowadzenia jednego z nich przez sąd administracyjny. Rację ma zatem skarżący, wskazując że podane przez organy przyczyny zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie nie stanowiły zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W doktrynie i judykaturze jednolicie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (por. wyr. NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., II SA 534/98, niepubl.). Zagadnienia wstępnego nie może więc spowodować jedynie działanie tego samego organu, który (jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie) chcąc odnieść tożsamy skutek wszczyna z urzędu kolejne postępowanie administracyjne w sprawie o takim samym przedmiocie. Takie postępowanie organu jest bezpodstawne i tym samym nie może uzasadniać zawieszenia postępowania wszczętego uprzednio. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt III, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.