II SA/Ol 1056/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi E. i T. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wybudowania garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 26 lipca 2004r. organ I instancji wszczął – na żądanie E. i T. W., J. D. i J. D., postępowanie w sprawie budowy garażu przez M. G. Natomiast decyzją z dnia 22 września 2004r. organ I instancji umorzył postępowanie ale w sprawie wykonania bramy wbudowanej w ogrodzenie przez M. G., stwierdzając, że wspomniane roboty budowlane nie mają znamion samowoli budowlanej, gdyż nie wymagały pozwolenia na budowę. Następnie pismem z dnia 31 lipca 2009r. E. i T. W. wnieśli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę na brak działania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wybudowania garażu i bramy wyjazdowej przez inwestora M. G., w L. przy ulicy P. W odpowiedzi na powyższą skargę na bezczynność organ uznał ją za zasadną i nakazał właściwemu organowi I instancji rozpoznanie sprawy. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 września 2009r. umorzył postępowanie w sprawie wybudowania garażu przez M. G. W uzasadnieniu podniesiono, że z czynności kontrolnych wynika, iż sporny obiekt to wiata. Ta zaś nie może być zakwalifikowana jako garaż, ponieważ nie spełnia warunków technicznych dla garażu – zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaznaczono również, że podczas czynności kontrolnych nie zauważono, aby w spornym obiekcie był garażowany samochód. Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. G. Odwołująca wykazała zdziwienie, że zapadła kolejna decyzja w sprawie, która już została zakończona decyzją ostateczną z dnia 22 września 2004r. o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania bramy wbudowanej w ogrodzenie przez M. G. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli także E. i T. W. wskazując, że nie jest ważne, czy sporny obiekt jest garażem, czy też wiatą. Istotne jest natomiast w ocenie odwołujących się, czy inwestorka na wybudowanie takiego obiektu uzyskała pozwolenie na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 listopada 2010r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że co do spornego obiektu toczyły się dwa postępowania: jedno w sprawie wybudowania bramy garażowej wbudowanej w ogrodzenie przez M. G., zakończone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającą wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 22 września 2004r. (o umorzeniu postępowania w sprawie wybudowania bramy garażowej) z naruszeniem prawa, drugie zaś postępowanie w sprawie wybudowania garażu zostało ponowione na skutek skargi E. i T. W. i jest przedmiotem niniejszego postępowania zakończonego w I instancji decyzją PINB z dnia 6 września 2009r. o umorzeniu postępowanie w sprawie wybudowania garażu przez M. G. Organ odwoławczy uznał za słuszną decyzję organu I instancji, stwierdzając, że w sytuacji, gdy przedmiotem wszczętego postępowania było wybudowanie przez M. G. garażu, a postępowanie tego nie wykazało, należało przyjąć, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję wywiedli E. i T. W., wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżących sporny obiekt to garaż. Na poparcie tej tezy dokonali dokładnego opisu tego obiektu, podkreślając, że jest on trwale związany z gruntem, posiada dach drewniany jednospadowy i typową bramę garażową. W ocenie skarżących do wykonania takiej konstrukcji z całą pewnością potrzebny jest projekt budowlany, a tym samym niezbędne było pozwolenie na budowę. Według autorów skargi przedmiotowy obiekt narusza przepisy prawa budowlanego i nie jest ważne czy jest to garaż czy inna budowla. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2011r. M. G. podniosła m.in., że T. W. nie graniczy z jej działką i w związku z tym nie ma żadnego interesu prawnego w sprawie bramy garażowej należącej do niej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do regulacji art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej kpa (Dz. U. 2000r., Nr 98, poz. 1071) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, zobowiązane są też w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu, organy obu instancji przeprowadzając postępowanie w sprawie wybudowania przez M. G. garażu w L. przy ulicy P., nie uczyniły zadość przywołanym regulacjom prawnym. Organy nadzoru przyjęły na gruncie przedmiotowej sprawy, że sporny obiekt nie jest garażem tylko wiatą i w związku z tym postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. W ocenie Sądu takie założenie jest nie do przyjęcia, gdyż nie zostało ono poprzedzone właściwym postępowaniem wyjaśniającym w sprawie. Przede wszystkim trzeba podnieść, że jeżeli organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania przez stronę garażu, to jego obowiązkiem w pierwszej kolejności powinno być przeprowadzenie szeroko zakrojonego postępowania wyjaśniającego, a więc wszystkich dostępnych dowodów, tak aby ustalić właściwy stan faktyczny sprawy. Dopiero na podstawie precyzyjnie ustalonego stanu faktycznego organy nadzoru są w stanie odpowiednio zakwalifikować wykonany przez inwestora obiekt z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego i bez względu na to, czym ten obiekt jest garażem czy wiatą, należy stwierdzić, czy został wykonany zgodnie z przewidzianą dla tego typu obiektów procedurą (pozwolenia, zgłoszenia itd.) oraz wymogami (w tym zachowania odpowiednich odległości). Jest to istotne w kontekście zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), które przewidują różne tryby postępowania w zależności od tego, czy roboty budowlane wykonane zostały bez pozwolenia na budowę (zastosowanie będzie miał art. 48), wymaganego głoszenia (zastosowanie będzie miał art. 49b), czy też tylko w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4 Prawa budowlanego. Tak więc jeszcze raz trzeba podkreślić, że organy dokonując odpowiedniej kwalifikacji spornego obiektu, zobowiązane są czynić to w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, w pierwszym zaś rzędzie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane. Muszą je jednak stosować całościowo, a nie wybiórczo, tak jak to uczynił organ odwoławczy, który stwierdził, że przedmiotowy obiekt nie może być uznany za garaż, gdyż nie spełnia wymogów § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, Nr 75, poz. 690). Organ nie dostrzegł, że wspomniane rozporządzenie określa dwa rodzaje garażu, mianowicie garaż zamknięty – co do którego niezbędne jest spełnienie wymogów wskazanych przez organ, ale także garaż otwarty, którym może być m.in. garaż np. bez ścian zewnętrznych. Dlatego też możliwa jest sytuacja, w której wiata pełnić będzie funkcję garażu. W związku z tym dla właściwej kwalifikacji spornego obiektu organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do dokładnego zbadania charakteru tego obiektu. Musi zatem w toku ponownego rozpoznania sprawy wziąć pod uwagę całą konstrukcję obiektu – osadzoną między budynkami, składającą się z dachu krokwiowego jednospadowego, opartego od strony frontowej na żelbetonowym zakotwionym w murze budynku podciągu oraz bramy wjazdowej uchylnej, posadzki oraz najprawdopodobniej wykonanego podjazdu dla samochodu od strony ulicy, a także dokonać oceny czemu ta konstrukcja służy czyli jaki jest sposób jej wykorzystania i jaką ten obiekt spełnia faktycznie funkcję. Przy ocenie takiej funkcji zaś organ nie może się kierować tylko tym, że w czasie czynności kontrolnych, o których strona była uprzedzona, w spornym obiekcie nie był garażowany samochód. Analizy całościowej konstrukcji przedmiotowego obiektu nie uniemożliwia fakt, że w niniejszej sprawie toczy się postępowanie w sprawie wybudowania garażu, a kwestia wybudowania bramy została rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu. Jest to tym bardziej zasadne, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wyraźnie określają dwa rodzaje garażu, a jak już wspomniano, prawidłowa kwalifikacja spornego obiektu wymaga jego całościowej analizy. Samo zaś wszczęcie postępowania w przedmiocie garażu nie oznacza ograniczenia takiego postępowania do rozstrzygnięcia jedynie kwestii czy rzeczywiście taki garaż jest posadowiony, ale wymaga całościowej oceny charakteru takiego obiektu i następnie określenia jaki tryb należało zastosować do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nawet jeżeli więc okazałoby się, że sporny obiekt nie jest garażem, lecz obiektem o innym przeznaczeniu, to i tak brak jest podstaw do umorzenia postępowania tylko w oparciu o przesłankę, że nie jest to garaż. Organ winien bowiem zakwalifikować obiekt najpierw pod przepisy ustawy – Prawo budowlane, ustalając czym on w rzeczywistości jest w rozumieniu tychże przepisów, a następnie w oparciu o przepisy tej ustawy podjąć odpowiednie kroki prawne w stosunku do inwestora, w zależności od poczynionych ustaleń (por. wyrok WSA w Olsztynie z 28 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 71/06). Jeżeli więc organ dojdzie do przekonania, że w sprawie inwestor wybudował wiatę do winien dożyć do merytorycznego załatwienia sprawy we wszczętym już postępowaniu, a nie umarzać postępowanie w sprawie budowy garażu i ewentualnie wszczynać kolejne w sprawie budowy wiaty, choć w rzeczywistości chodzi o ten sam obiekt. Przeprowadzenie postępowania w wyżej wskazany sposób powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych decyzji z przywołaniem i przytoczeniem oraz wyjaśnieniem zastosowanych przepisów, w szczególności z zakresu prawa budowlanego. Wynika to z przepisów art. 107 § 3 kpa. W lakonicznych uzasadnieniach organów nie sposób bowiem doszukać się przepisów prawa materialnego (budowlanego), które wskazują na legalność wybudowania kwestionowanego przez skarżących obiektu i dlaczego obiekt ten organy zakwalifikowały jako wiatę, a nie garaż, choć taka kwalifikacja, chociażby po przeanalizowaniu załączonych do akt sprawy zdjęć może budzić wątpliwości. Ponadto wyjaśnić trzeba, że skarżący jako zamieszkujący w bliskiej odległości od spornego obiektu mają status strony w niniejszym postępowaniu. Ze spraw prowadzonych przed tutejszym sądem (np. sprawy o sygnaturach II SA/Ol 71/06 i II SA/Ol 807/08) wynika, że skarżący posiadają nieruchomość, która graniczy z nieruchomością uczestniczki postępowania M. G., na której to nieruchomości znajduje się sporny obiekt. Niemniej jednak organ rozpoznając sprawę ponownie winien odnieść się do tej kwestii. Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do wykładni przepisów przywołanych przez Sąd oraz wskazań co do dalszego postępowania przytoczonych w uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na względzie, należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.