II SA/Ol 1059/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (Spr.) Asesor WSA Beata Jezielska Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. S. i W. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przybudówki: I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 września 2004 r. Nr "[...]" i z dnia 12 lipca 2002 r. "[...]"; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. S. i W. S. kwotę 200,- zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 10 sierpnia 2000 r. M. i W. S. złożyli wniosek o likwidację samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu garażu i dobudowaniu ganku do istniejącego budynku, dokonanej przez W. S. na terenie wspólnej nieruchomości położonej w O. przy ul. W. Postanowieniem z dnia 22 maja 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 50 ust. l pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , wstrzymał roboty budowlane związane z budową przybudówki do budynku na przedmiotowej nieruchomości. Następnie decyzją z dnia 12 lipca 2002 r. organ ten , z powołaniem się na art.51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego nakazał D. i W. S. złożyć w zakreślonym terminie: inwentaryzację techniczno- budowlaną przybudówki z orzeczeniem technicznym wykonanych robót, opinię Urzędu Miasta dla wykonanej przybudówki wynikającą z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz powykonawczą inwentaryzację geodezyjną. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że spełnienie nałożonego obowiązku pozwoli na rozstrzygnięcie o dalszych losach istniejącej przybudówki. W związku z dalszą bezczynnością organu nadzoru budowlanego M. i W. S. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc zarzut rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej sprawy zgłoszonej przez nich samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 31 maja 2004 r. (sygn. akt "[...]") , uwzględniając skargę M. i W. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie postępowania wszczętego na ich wniosek w dniu 10 sierpnia 2000 r., zobowiązał organ do wydania orzeczenia w sprawie samowoli budowlanej w budynku przy ul. W. w O. w terminie 30 dni od otrzymania wyroku. W dniu 15 czerwca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, z powołaniem się na art. 104 § l kpa, bez wskazania przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, wydał decyzję ("[...]") o wniesieniu sprzeciwu i nie wydaniu decyzji o rozbiórce przybudówki -wiatrołapu i przywróceniu poprzedniego zadaszenia nad drzwiami wejściowymi do mieszkania D. i W. S. w budynku przy ul. W. w O. W uzasadnieniu organ wskazał, iż M. i W. S. pismem z dnia 3 czerwca 2003 r. zwrócili się o wydanie decyzji o rozbiórce wskazanej przybudówki. W toku postępowania nie ustalono faktycznej daty powstania przybudówki. Wobec faktu, iż M. i W. S. nie wnieśli odwołania od decyzji z dnia 12 lipca 2002 r. o nałożeniu na D. i W. S. obowiązku złożenia dokumentów związanych z budową przybudówki a nałożony obowiązek został wykonany, wydanie decyzji było uzasadnione. W wyniku postępowania odwoławczego wszczętego na skutek odwołania wniesionego przez M. i W. S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W związku z tym uchylił ją i umorzył postępowanie administracyjne "w sprawie wniesienia sprzeciwu i nie wydania decyzji o rozbiórce przybudówki - wiatrołapu i przywrócenie poprzedniego zadaszenia nad drzwiami wejściowymi do mieszkania Państwa D. i W. S. w budynku mieszkalnym przy ul. W. w O." (decyzja z 7 września 2004 r. Nr "[...]") Decyzją z dnia 29 września 2004 r. ("[...]") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie udzielił D. i W. S. pozwolenia na użytkowanie przybudówki, powołując się na okoliczność, iż strony nie wniosły odwołania od decyzji o nałożeniu na inwestorów obowiązku złożenia dokumentów związanych z budową przybudówki, a nałożony obowiązek został wykonany. Wszczęte w wyniku wniesienia przez M. i W. S. odwołania od tej decyzji postępowanie odwoławcze zostało umorzone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2004 r. ("[...]"). Organ II instancji odmówił odwołującym się statusu strony wskazując, iż zgodnie z art. 59 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 ze zm.) stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Na decyzję tę M. i W. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia ich odwołania. Skarżący podnieśli, iż ust. 7 art. 59 Prawa budowlanego nie powinien mieć w sprawie zastosowania, gdyż przepis ten obowiązuje od 15 lipca 2003 r., tymczasem sprawa ma swój początek w sierpniu 2000 roku. Przedstawiając jej dotychczasowy przebieg podkreślili, iż przez cztery i pół roku prowadzonego postępowania nikt nigdy nie kwestionował ich uprawnień jako strony w postępowaniu. Stwierdzili, iż do odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie przybudówki dołączyli szereg dokumentów wskazujących na to, że udzielenie pozwolenia nie powinno mieć miejsca (m.in. negatywną opinię Burmistrza Miasta O., negatywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O., pismo Burmistrza O. z dnia 18 września 2003 r. o wydanie decyzji o rozbiórce). Wskazali, iż D. S. wycofała swoje podanie i wszystkie dokumenty związane z ubieganiem się o wydanie zezwolenia na użytkowanie przybudówki, rezygnując tym samym z ubiegania się o legalizację samowoli budowlanej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy stwierdził, iż są one powtórzeniem stanowiska strony, znanego organowi w trakcie orzekania i jako takie pozostają bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przy rozpoznawaniu skargi na decyzję organu administracji publicznej Sąd administracyjny dokonuje oceny legalności decyzji, to znaczy bada, czy przy jej wydawaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji. W dniu wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zmianami) , zgodnie z którym stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jednak przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie. Norma ta weszła w życie od dnia 11 lipca 2003 r. na mocy art. l pkt 49 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw. ( Dz. U Nr 80, póz. 718) Jednakże ustawodawca w art. 7 ust. l ustawy zmieniającej przewidział, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem spraw określonych, w ust. 2 tegoż przepisu. Norma art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej jednoznacznie stanowi, iż do postępowań z zakresu samowoli budowlanej oraz legalizacji tejże samowoli , wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się art. l pkt 37-39 i art. l pkt 41. Natomiast zmiana dotycząca art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, to jest określenia stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie zawarta jest w art. l pkt 49 ustawy zmieniającej. Oznacza to, że sprawa niniejsza , nawet gdyby od początku toczyła się jako sprawa o pozwolenie na użytkowanie części budynku ,wybudowanej bez wymaganego zezwolenia, winna być rozpoznana nie tylko z udziałem inwestora, ale również przy udziale każdego, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie albo kto żądał czynności organu ze względu na swój interes prawny. Nie było więc podstawy prawnej do wyeliminowania skarżących z udziału w postępowaniu, które zostało wszczęte na ich wniosek złożony sierpniu 2000 roku, a więc przed dniem wejścia omawianej ustawy zmieniającej Prawo budowlane. Zalegalizowanie samowoli budowlanej, bez udziału skarżących, doprowadziłoby do tego, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej na ich wniosek o likwidację samowoli budowlanej , stałoby się bezprzedmiotowe i w konsekwencji organ nie musiałby wypowiadać się co do żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie. Wobec tego należało uznać, że zaskarżona decyzja, w której organ odwoławczy odmówił skarżącym przymiotu strony postępowania administracyjnego, została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Niezależnie od tego organy rozpoznające sprawę pominęły okoliczność, że sprawa w istocie dotyczyła od samego początku samowoli budowlanej, a skarżący domagali się jednoznacznie nakazania inwestorom rozbiórki przybudówki wykonanej bez wymaganego zezwolenia. Mimo, iż sprawa toczy się już ponad cztery lata, jej istota nie została dotychczas rozstrzygnięta, a postępowaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego można przypisać wiele uchybień. Przede wszystkim organ ten naruszył zasady określone w art. 7 k.p.a. i art.75 k.p.a., nakładające na organy rozpoznające sprawę obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych. W jaki sposób realizować ten obowiązek wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 29 listopada 2000 r. sygn. akt V SA 948/00 ( niepubl.) Wskazano tam , iż "w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, wg której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. " Tymczasem organ rozpoznający sprawę w pierwszej instancji nie ustalił nawet, mającej znaczenie dla sprawy okoliczności, kiedy faktycznie została dobudowana przedmiotowa przybudówka W celu ustalenia tego faktu organ wprawdzie przesłuchał świadka, ale jego zeznania nie wniosły jednak nic istotnego dla sprawy. W braku innych dowodów organ winien przesłuchać strony w trybie art. 86 k.p.a., nie zapominając o tym, że wyjaśnienia stron nie stanowią dowodu. Dopiero po przeprowadzeniu tego dowodu organ będzie miał możliwość prawidłowego zastosowania art. 107 § Sk.p.a. W przypadku, gdyby organ nadal nie znajdował podstaw do nakazania rozbiórki , uznając, że uzasadniony interes stron przemawia za tym, aby zalegalizować samowolę budowlaną, to stanowisko takie winien uzasadnić. Przepis art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 ze zmianami) , zwanej w dalszym ciągu p.p.s.a, pozwala Sądowi na wyjście poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Na tej podstawie Sąd wzruszył decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2002 r . W dalszym postępowaniu organ powoływał się na to, że M. i W. S. nie złożyli od tej decyzji odwołania. Tymczasem przy wydawaniu tego orzeczenia organ naruszył art. 9 k.p.a. Z wyjaśnień skarżących złożonych przed Sądem wynika, że nie byli oni pouczeni o skutkach tej decyzji dla zgłoszonego przez nich żądania nakazania rozbiórki. Uzasadnienie decyzji było lakoniczne i zawierało sformułowanie, że spełnienie nałożonego obowiązku pozwoli na rozstrzygniecie "o dalszych losach istniejącej inwestycji." Skoro postępowanie toczyło się z wniosku małżonków S. o likwidację samowoli budowlanej, to użycie takiego sformułowania mogło sugerować im, że w następstwie decyzji z dnia 12 lipca 2002 r. będzie wydana decyzja rozstrzygająca o ich żądaniu, bez względu na to, czy złożą odwołanie od decyzji nakładającej na inwestorów określone obowiązki. Skoro naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 9 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. ograniczyło uprawnienia procesowe uczestników postępowania, to należało wyeliminować z obrotu prawnego nie tylko zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji, ale także decyzję z dnia 12 lipca 2002 r. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § l pkt l "c" p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. stosownie do wyniku sprawy.