II SA/Ol 106/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 19 września 2008r. Z. G. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o udzielenie pomocy finansowej na uregulowanie należności za gaz i wodę. Następnie w dniu 22 września 2008r. u wnioskodawcy przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego, w trakcie którego stwierdzono, że Z. G. prowadzący jednoosobowe gospodarstwo domowe osiąga dochód w kwocie 485,90 zł. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta odmówił Z. G. przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego w łącznej wysokości 357,61 zł na miesiąc październik 2008r., w tym na pokrycie rachunku za gaz w kwocie 35,57 zł oraz zużycie wody w kwocie 322,04 zł. W uzasadnieniu opisano składniki dochodu wnioskodawcy i wskazano, że w tym wypadku zostało przekroczone kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego. Podniesiono, że w październiku 2008r. została już wnioskodawcy przyznana pomoc na uregulowanie zaległości związanych z zajmowanym lokalem. Niezależnie od tego organ pierwszej instancji podał, że na zasiłki celowe we wrześniu została wydatkowana kwota 312, 294 zł, a pomocą objęto 1087 środowisk. Średnia wysokość zasiłku wyniosła 287 zł. Od stycznia do września 2008r. została wnioskodawcy przyznana pomoc w kwocie 3.557,14 zł. Organ I instancji podkreślił, że specjalny zasiłek celowy nie jest wsparciem, które ma pokryć wszystkie koszty utrzymania osoby potrzebującej, tylko ma charakter szczególnej pomocy doraźnej skierowanej na konkretny cel bytowy. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Z. G.. W uzasadnieniu podał, że została mu obniżona kwota wypłacanego zasiłku stałego. Stwierdził też, że brak środków utrzymania może skutkować utratą przez niego prawa do zajmowanego lokalu mieszkalnego. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 30 grudnia 2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem zaskarżenia. W ocenie Kolegium bezsporne jest, że dochód uzyskiwany przez Z. G. przekracza kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego. W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem organu I instancji było rozważyć, czy zgłaszane potrzeby mogą być zaspokojone w ramach specjalnego zasiłku celowego. W ocenie organu odwoławczego nieuregulowanie przez wnioskodawcę należności za gaz i wodę nie może być uznane za szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W decyzji II instancyjnej podkreślono fakt otrzymywania przez Z. G. znacznego wsparcia w formie różnych świadczeń ze środków pomocy społecznej. W okresie od stycznia do września 2008r. otrzymał pomoc w łącznej wysokości 3.557,14 zł. Kolegium wskazało, że w pierwszej kolejności pomoc kierowana jest do osób i rodzin nie posiadających żadnego dochodu, a ponadto na żywność i leki. We wrześniu 2008r. objęto pomocą 1087 środowisk, a średnia wysokość świadczenia to 287 zł. W październiku 2008r. zaś Z. G. przyznano zasiłki o łącznej kwocie 361,12 zł., którą przeznaczono na opłaty związane z lokalem i żywność. W listopadzie 2008r. natomiast wsparcie wynosiło 363, 28 zł. Skargę na ww. decyzję wywiódł Z. G. Podkreślił w niej swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną. Wskazał, że zmniejszono mu kwotę zasiłku stałego. Podniósł również, że przez nieotrzymanie wsparcia z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej grozi mu eksmisja z zajmowanego przez niego mieszkania, w związku z nieopłaconymi rachunkami – woda i gaz. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia było rozstrzygnięcie Kolegium utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania Z. G. świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego w łącznej kwocie 357, 61 zł na pokrycie rachunku za gaz (35,57 zł) oraz zużycie wody (322,04 zł). Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł. W dniu wydania skarżonej decyzji kwota ta wynosiła 477 zł, stosownie do § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2006r. Nr 135, poz. 950). Organ I instancji ustalił, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą i ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności bez prawa do świadczeń z ZUS. Z tego tytułu pobiera on zasiłek stały w kwocie 113,58 zł. Otrzymuje również dodatek mieszkaniowy w wysokości 219, 32 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł. Łączny dochód Z. G. to 485,90 zł. Natomiast kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej kwalifikujące do zasiłku celowego wynosi 477 zł. Słusznie zatem uznały organy, że fakt przekraczania przez skarżącego kryterium dochodowego wyłącza możliwość przyznania świadczenia określonego w treści art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, czyli tzw. zasiłku celowego. Kluczowym było zatem rozważenie zasadności udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego – na podstawie art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), który to przepis stanowi materialnoprawną podstawę przyznawania bezzwrotnego świadczenia pieniężnego w formie specjalnego zasiłku celowego. Z treści tej normy prawnej wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Istota przyznawania specjalnego zasiłku celowego polega na tym, że osoba znajdująca się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej pomimo, iż jej dochód przekracza kryterium dochodowe ustalone w ustawie o pomocy społecznej, może ubiegać się o zasiłek w formach przewidzianych w pkt 1 i 2 tego przepisu. Celem takiej wyjątkowej regulacji jest stworzenie możliwości ubiegania się przez stronę o udzielnie pomocy w takich indywidualnych sytuacjach życiowych, które nie poddają się ustawowej klasyfikacji. Organ prowadzący postępowanie o przyznanie zasiłku celowego specjalnego wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", decydując w ramach swobody, którą przyznał mu ustawodawca, czy w sprawie indywidualnej wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę udzielenia tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Zasiłek celowy specjalny organ przyznaje za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją (art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy istniejący w dniu wydania decyzji. Pomimo podejmowania wskazanej decyzji w ramach ustawowo przyznanej organowi swobody, nie można oczywiście dopuścić do sytuacji aby takie działanie organu przybrało formę dowolności. Pomimo swobody w podejmowaniu rozstrzygnięcia organ pomocy społecznej zobligowany jest do wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również do wyjaśnienia wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności, zaś samo podjęcie rozstrzygnięcia musi być uzasadnione w sposób wyczerpujący stwierdzonymi w toku postępowania okolicznościami, które przemawiają za takim właśnie rozstrzygnięciem, tak aby nie można postawić takiemu rozstrzygnięciu zarzutu wydania decyzji w ramach pełnej dowolności organu. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie może być jednak postrzegane, tak jak czyni to skarżący, jako obowiązek wydania rozstrzygnięcia o treści oczekiwanej przez stronę. Powinno ono polegać, stosownie do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: kpa, na załatwieniu sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony, jeżeli jest to możliwe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Wprawdzie o możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje sytuacja życiowa, w której znalazła się strona, jednakże, aby można było ocenić, czy w danej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 lutego 2008r., sygn. akt I OSK 673/07, organ administracji winien ustalić sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową strony, w tym faktyczny dochód miesięczny, wydatki strony związane z jej utrzymaniem, z uwzględnieniem stanu zdrowia strony i kosztów ponoszonych na mieszkanie. Dopiero ustalenie tych elementów pozwala na ocenę, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek tj. strona znajduje się w takiej sytuacji, iż mimo, że faktyczny dochód osoby samotnie gospodarującej lub rodziny przekracza kryterium dochodowe, to stan zdrowotny, rodzinny i uzasadnione wydatki powodują, iż strona - w tych konkretnych okolicznościach - winna otrzymać pomoc społeczną. Bez wątpienia oceny takiej dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Jak wynika z akt niniejszej sprawy organ I instancji zbadał sytuację materialną skarżącego i stwierdził, że posiada on źródło dochodu i środki utrzymania w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe. Organ I instancji ustalił, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą i ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, a jego łączny dochód to 485,90 zł. Organy słusznie wskazały również na ograniczone środki, jakimi dysponował MOPS na zasiłki celowe. We wrześniu 2008r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej wydatkował na tą formę wsparcia kwotę 312,294 zł. Pomocą finansową objęto 1087 środowisk, a średnia zasiłku wyniosła około 287 zł. Tymczasem w okresie od stycznia 2008r. do września 2008r. Z. G. otrzymał ze środków pomocy społecznej w formie zasiłków celowych łączną kwotę 3.557,14 zł. z czego skarżącemu przyznano w październiku 2008r. specjalny zasiłek celowy w wysokości 361, 12 zł (na pokrycie czynszu, opłaty za energię elektryczną oraz na zakup żywności), a w listopadzie 2008r. specjalny zasiłek celowy w wysokości 363,28 zł. Poza tym wyjaśniono, że zasiłki celowe przyznawano w pierwszej kolejności dla osób i rodzin nie posiadających żadnego dochodu (skarżący posiada taki dochód), rodzinom wielodzietnym i opiekującym się dziećmi niepełnosprawnymi. W ocenie Sądu organy słusznie przyjęły, że w kontekście potrzeb innych osób oraz już udzielonego Z. G. wsparcia trudno uznać nieopłacone rachunki skarżącego za szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W tym miejscu wyjaśnić pozostaje skarżącemu, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, musi mieć na względzie nie tylko interes osoby ubiegającej się o pomoc, lecz także potrzeby innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Skoro więc decyzja o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, organ nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, która musi liczyć się z tym, że organ odmówi jej przyznania tego świadczenia. Zarówno wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Tak więc art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, co nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, przesądza o wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany bowiem "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach wyjątkowych, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, lecz jej sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obligatoryjnym obowiązkiem organu. Uwzględniając powyższe wywody, należy wskazać skarżącemu, iż uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania zasiłku wskazał możliwości i środki finansowe z przeznaczeniem na zasiłki celowe, jakimi dysponował we wrześniu 2008r. Organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy osobami wymagającymi wsparcia. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie wobec przedstawionych danych dotyczących wysokości posiadanych środków oraz liczby osób oczekujących na wsparcie, organ nie mógł zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Wyjaśnić należy także, iż kontrolując decyzję wydaną w ramach uznania administracyjnego Sąd nie może wkraczać w sferę zastrzeżoną do wyłącznej właściwości organów administracji publicznej, tj. w sferę przyznania świadczenia wnioskowanego przez skarżącego, bowiem kontrola Sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy organy orzekające w sprawie w sposób właściwy podjęły decyzję w ramach uznania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy takie decyzje administracyjne poprzedzone zostały przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w sposób wyczerpujący oraz czy podjęta decyzja w sposób pełny i jasny wskazuje na przesłanki, które uniemożliwiły przyznanie świadczenia. Reasumując Sąd bada, czy podjęta decyzja nie jest rozstrzygnięciem dowodnym nie znajdującym oparcia w zebranym materiale dowodowym. Skoro w rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji zapadła po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, zaś uzasadnienie tak tego organu jak i decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego jest pełne i wyczerpujące, to decyzjom tym nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną należało oddalić.