II SA/Ol 1060/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Rektora Uniwersytetu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku [...] - zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego P. B. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt tej sprawy wynika, że decyzją z "[...]" Dziekan Wydziału "[...]" Uniwersytetu "[...]" (dalej: "[...]") skreślił P. B. z listy studentów "[...]" roku studiów "[...]" kierunku "[...]". Podano, że student nie uczestniczy w obowiązkowych zajęciach dydaktycznych. Na skutek złożonego odwołania Rektor Uniwersytetu decyzją z "[...]", na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji stwierdzając w uzasadnieniu konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na to rozstrzygnięcie P. B. złożył skargę do sądu administracyjnego. Wobec późniejszego cofnięcia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z "[...]" (sygn. akt "[...]") umorzył postępowanie sądowe w tej sprawie. Postanowieniem z "[...]" Nr "[...]" Dziekan Wydziału "[...]" zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia P. B. z listy studentów Wydziału "[...]", kierunek "[...]", rok akademicki "[...]". Następnie Decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Dziekan Wydziału "[...]", na podstawie art. 104 Kpa w zw. z art. 190 ust. 2 pkt 2 i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 25 statutu Uniwersytetu "[...]", skreślił P. B. z listy studentów Wydziału "[...]" kierunku "[...]". Od tej decyzji P. B. wniósł odwołanie, w którym zażądał jej uchylenia jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, iż organ wydał decyzję, podczas gdy wcześniej w tej samej sprawie prowadzone było postępowanie administracyjne. Decyzją z "[...]" Rektor Uniwersytetu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu I instancji wydana została po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, gdzie zebrany materiał dowodowy potwierdza słuszność podjętego rozstrzygnięcia. Wyjaśniono, iż toczące się postępowanie o wznowienie postępowania nie miało wpływu na wydaną decyzję przez organ I instancji w przedmiocie skreślenia z listy studentów. Podkreślono, iż w tej sprawie brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż art. 138 § 2 Kpa umożliwia takie rozstrzygnięcie jedynie wówczas, gdy w sprawie musi być przeprowadzone uzupełniające postępowanie wyjaśniające w zakresie szerszym niż to wynika z art. 136 Kpa. Skoro w tej sprawie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy i wyczerpujący brak jest podstaw do uchylenia decyzji. Na decyzję tę P. B. złożył skargę do sądu administracyjnego. Niezależnie od powyższego Dziekan Wydziału "[...]" postanowieniem z "[...]" Nr "[...]", działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 101 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie wydania decyzji w przedmiocie skreślenia z listy studentów P. B., kierunek "[...]". W uzasadnieniu podniesiono, że wydana w dniu "[...]" decyzja o skreśleniu z listy studentów "[...]" roku na kierunku "[...]" nie jest decyzją ostateczną, gdyż została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z "[...]" sprawa zaś przekazana została do ponownego rozpoznania. Jednocześnie w dniu "[...]" została wydana nowa decyzja w sprawie skreślenia P. B. z listy studentów w oparciu o inne podstawy prawne i faktyczne niż poprzednia decyzja. Jednakże skutki jednej i drugiej prowadzą do skreślenia z listy studentów. Druga decyzja nie jest ostateczna, dlatego też zachodzi konieczność zawieszenia postępowania wszczętego z urzędu w "[...]" do czasu zakończenia postępowania wszczętego z urzędu w dniu "[...]". Przytoczono treść art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na to postanowienie P. B. złożył zażalenie wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił, iż niezrozumiała jest argumentacja uzasadniająca zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia "[...]" Nr "[...]", Prorektor działający z upoważnienia Rektora "[...]", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Wskazał na art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie między innymi wówczas, gdy rozpatrzenie i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Według Rektora zatem zakończenie obecnego postępowania jest ściśle uzależnione od rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie odnośnie skargi na decyzję z "[...]". Podkreślono, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Skargę na to postanowienie wywiódł P. B. działając poprzez swojego pełnomocnika. Zażądał uchylenia skarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, jak również zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucono w skardze, iż nie jest prawdziwe stanowisko aby organ zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez WSA skargi na decyzję z "[...]", gdyż decyzja ta nie jest ostateczna. Prawdziwą przesłanką zawieszenia było oczekiwanie przez organ do zakończenia postępowania w sprawie wszczętej z urzędu w dniu "[...]", co nie może być uznane za zagadnienie wstępne, gdyż tego zagadnienia nie rozstrzyga inny organ tylko ten sam w tej samej sprawie. Według twierdzeń zawartych w postanowieniu w sprawie nie występuje żadne zagadnienie wstępne, a przynajmniej nie zostało ono przez organ rzeczowo i konkretnie zidentyfikowane i wykazane. Brak jest w ocenie skarżącego uzasadnienia w zakresie wykazania istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Według skarżącego nie występuje, a co najmniej nie została wykazana żadna przeszkoda prawna do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w ogóle. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W piśmie procesowym z dnia "[...]" skarżący wniósł o zobowiązanie pełnomocnika organu do wypowiedzenia się w kwestii dotychczasowego stanowiska odnośnie złożonej skargi, a to wobec jednoznacznego stwierdzenia w odpowiedzi na skargę kasacyjną w sprawie o sygn. akt "[...]", iż postanowienie o zawieszeniu postępowania w tej sprawie wydane zostało przez pomyłkę bez podstawy prawnej. Na rozprawie w dniu 9 marca 2010r. pełnomocnik Rektora "[...]" wniósł o uwzględnienie skargi z uwagi na wydanie skarżonego postanowienia bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia) z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej: ustawą ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżone oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy Rektor "[...]" postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy postanowienie Dziekana Wydziału "[...]" z "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie skreślenia P. B. z listy studentów Wydziału "[...]", kierunek "[...]". Podkreślono, że w niniejszej sprawie zaistniało zagadnienie wstępne, bowiem rozpoznanie tej sprawy jest ściśle uzależnione od sposoby zakończenia postępowania wszczętego z urzędu w dniu "[...]" w przedmiocie skreślenia P. B. z listy studentów i w tym właśnie postępowaniu wydana została decyzja o skreśleniu z listy studentów w dniu "[...]". Podniesiono, że pomimo tego, iż oba postępowania są odmienne i oparte na innych przesłankach faktycznych, to obydwie decyzje kończące każde z tych postępowań dotyczą tego samego zakresu podmiotowego i przedmiotowego. W ocenie Sądu nie można podzielić argumentacji zaprezentowanej przez Rektora "[...]" oraz poprzedzającej zaprezentowanej przez organ I instancji. Przede wszystkim trzeba wskazać, że w momencie wydania postanowienia przez Rektora "[...]" w dniu "[...]" utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania wszczętego w dniu "[...]" w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja tego organu z dnia "[...]" utrzymująca w mocy decyzję Dziekana Wydziału "[...]" z dnia "[...]" o skreśleniu P. B. z listy studentów Wydziału "[...]" kierunku "[...]" z powodu nie zaliczenia "[...]" semestru "[...]" roku studiów "[...]" do dnia "[...]","[...]". Tak więc w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania przez organ to jest "[...]" Rektor dysponował już własną ostateczną decyzją administracyjną o skreśleniu skarżącego z listy studentów wydaną w postępowaniu, które zostało wszczęte z urzędu w dniu "[...]". Tak zatem już tylko z tej przyczyny nie sposób uznać aby w drugim postępowaniu wszczętym w "[...]", w którym zawieszono postępowanie zaistniało zagadnienie wstępne wymagające wyjaśnienia przez organ. Nie ulega wątpliwości, że organ I instancji wszczął dwa odrębne postępowania administracyjne w tej samej sprawie, tj. skreślenia skarżącego z listy studentów, kierunek "[...]". Pierwsze - w "[...]", a drugie - w "[...]" (w czasie gdy Rektor "[...]" decyzją z "[...]" uchylił decyzję z dnia "[...]" Dziekana Wydziału "[...]" o skreśleniu P. B. z listy studentów "[...]" roku "[...]" studiów "[...]" stopnia na kierunku "[...]" i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania). Wprawdzie w obu postępowaniach wydane zostały rozstrzygnięcia w oparciu o różne podstawy prawne, ale skutek działań organu I instancji w obu postępowaniach jest taki sam. Skoro tak, to niezrozumiałym jest dlaczego organ I instancji prowadził dwa postępowania w tej samej sprawie. Sytuacja taka z natury rzeczy powoduje zależności pomiędzy wydanymi w obu postępowaniach rozstrzygnięciami. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy postępowanie zostało wszczęte z uwagi na konkretną przesłankę i w toku tego postępowania pojawia się nowa przesłanka uprawniająca organ do skreślenia danej osoby z listy studentów, to brak jest jakichkolwiek przeszkód aby przy zachowaniu reguł postępowania administracyjnego, w szczególności zagwarantowania stronie czynnego udziału w sprawie, rozstrzygnąć sprawę w oparciu o tę kolejną przesłankę. Kolejna przesłanka przemawiający za skreśleniem danej osoby z listy studentów nie powinna być podstawą do wszczęcia drugiego postępowania, ani tym bardziej później do zawieszenia jednego z prowadzonych postępowań. To w jaki sposób zakończyć przedmiotowe postępowanie (wszczęte w "[...]") zobowiązany jest na gruncie przedmiotowej sprawy rozstrzygnąć organ II instancji z uwzględnieniem okoliczności, iż skarżący P. B. został już ostateczną decyzją tego organu skreślony z listy studentów. Istotnym jest w tym miejscu wskazać, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, będącego podstawą zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Mówiąc inaczej, treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. W literaturze stwierdza się także, że rozstrzygnięcie to może dotyczyć uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym (Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis ,Warszawa 2007). W ocenie Sądu na gruncie niniejszej sprawy z uwagi na wyżej zawarte uwagi nie zaistniało zagadnienie wstępne, a zatem podjęte postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane zostało z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W tej sprawie mamy bowiem doczynienia z tym samym przedmiotem rozstrzygnięcia przed tymi samymi organami. Nie zachodzi tutaj sytuacja, w której treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ odwoławczy w sprawie wszczętej w "[...]". Jednocześnie warto zauważyć, że istnieją wyjątkowe przypadki, w których możliwe jest, że przed tym samym organem w stosunku do tej samej osoby toczyć się będą różne odrębne postępowania. Na taką możliwość wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2007r. (sygn. akt II OSK 719/06), w którym podniesiono, że ujawnienie okoliczności wskazujących, że cudzoziemiec stwarza zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego bądź interesu Rzeczypospolitej Polskiej, uzasadnia wszczęcie przez organ z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na osiedlenie się (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach). Może wówczas dojść do sytuacji, w której przed tym samym organem (tu: właściwy wojewoda) w stosunku do tej samej osoby toczyć się będą dwa odrębne postępowania (naturalizacyjne i w sprawie cofnięcia zezwolenia na osiedlenie się), przy czym wynik jednego z nich może wpłynąć na kształt uprawnień strony, o których rozstrzyga się w równolegle prowadzonym postępowaniu. W tym miejscu wskazać pozostaje także, iż innym organem, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., może być ten sam organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie wszczęte jako pierwotne, którego wynik zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, w sytuacji, gdy ten organ prowadzi lub jest właściwy do prowadzenia innego, odrębnego przedmiotowo postępowania administracyjnego lub innego postępowania, w którym podejmowane jest rozstrzygnięcie (por. postanowienie NSA z 25 stycznia 2002 r., I SA 1725/99, ONSA 2001/1/44). Reasumując należy podzielić stanowisko skarżącego, że podane przez organy przyczyny zawieszenia postępowania w tej sprawie nie stanowiły zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W doktrynie i judykaturze jednolicie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej (por. wyr. NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., II SA 534/98, niepubl.). Zagadnienia wstępnego nie może więc spowodować działanie samego organu, który (jak ma to miejsce w tej sprawie) chcąc odnieść tożsamy skutek wszczyna z urzędu kolejne postępowanie administracyjne w sprawie w tym samym przedmiocie. Takie postępowanie nie uzasadnia zawieszenia postępowania wszczętego uprzednio. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dziekana z "[...]" - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II wyroku na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt III, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.