II SA/Ol 1066/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2011 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postepowania w sprawie wydobywania kruszywa naturalnego oddala skargę Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 29 lipca 2010r. H. M., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe H. M. z siedzibą w N., zwróciła się do Starosty o wydanie koncesji na eksploatację kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na części działki nr "[...]" o powierzchni 1,99 ha, położonej w obrębie K., gmina N. W toku powstępowania, udzielenie wnioskowanej koncesji zostało pozytywnie zaopiniowane przez Marszałka Województwa, Burmistrza, Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego oraz Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego. W uzasadnieniu postanowienia uzgadniającego z dnia 15 września 2010r. Burmistrz podał jednak, że pismem Wojewody z dnia 7 lipca 2010r. został zawiadomiony o wszczęciu na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. z dnia 26 czerwca 2010r., postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - "budowy drogi ekspresowej S7 na odcinku [...]", obejmującej również działkę nr "[...]", której dotyczy wniosek. Dodał, że dla potrzeb budowy drogi ekspresowej wskazana działka ma zostać podzielona na działkę nr "[...]" i działkę nr "[...]" stanowiącą pas drogowy. Uzyskanie zgody na realizację inwestycji drogowej, zatwierdzającej ten podział, planowane jest na październik 2010r. Wobec powyższego, pismem z dnia 20 września 2010r. organ I instancji wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. o zajęcie stanowiska w sprawie w związku z realizacją drogi ekspresowej S7. Pismem z dnia 28 września 2010r. z-ca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w O. potwierdził informacje dotyczące budowy drogi ekspresowej S7 i wniósł o zawieszenie postępowania koncesyjnego do czasu uprawomocnienia się decyzji zgody na realizację inwestycji drogowej. Postanowieniem z dnia "[...]" Starosta, powołując art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił postępowanie koncesyjne. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji odniósł się do postępowania toczącego się przed Wojewodą w sprawie wydania decyzji zgody na realizację drogi ekspresowej S7 zważając, że w przypadku podziału działki nr "[...]"na działki nr "[...]", wydanie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego na całej nieruchomości naruszyłoby przepis art. 26b ustawy Prawo geologiczne i górnicze, gdyż nieruchomość wykorzystywana byłaby niezgodnie z jej przeznaczeniem. W zażaleniu na powyższe postanowienie H. M. zarzuciła, iż pozbawione jest ono podstaw prawnych, gdyż uwzględnia wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, mimo iż organ ten nie jest ani stroną postępowania ani umocowanym prawnie podmiotem do uzgodnienia koncesji. Wyraziła przy tym niezrozumienie dla zakładania wystąpienia hipotetycznych kolizji z drogą ekspresową, planowaną w bliżej nieokreślonej przyszłości, bez uwzględnienia sytuacji prawnej na dzień wydania postanowienia. Podkreśliła, że organ uzyskał wszystkie uzgodnienia wymagane prawem i na dzień wydania postanowienia nie było żadnych przeszkód do wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka zawieszenia postępowania wymieniona w art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż treść decyzji, o której wydanie ubiega się Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, będzie miała wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy koncesji na wydobywanie kruszywa na działce nr "[...]", położonej w obrębie K. Przychylił się przy tym do stanowiska organu I instancji, że w przypadku wydzielenia części działki nr "[...]" pod drogę S7 "[...]", w sprawie będzie miał zastosowanie art. 26b ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym, gdy zamierzona działalność uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, może nastąpić odmowa udzielenia koncesji. W świetle tej regulacji prawnej, organ odwoławczy stwierdził, że już sama decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywiera skutki w zakresie stanu prawnego nieruchomości nią objętych. Wyjaśnił również, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego jest obligatoryjne i następuje z urzędu, a zatem jego warunkiem nie jest wniosek strony. Za uzasadniony uznał przy tym zarzut podniesiony w zażaleniu dotyczący nieuprawnionego potraktowania przez organ I instancji Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jako strony postępowania koncesyjnego. Stwierdził jednak, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia, gdyż i tak organ I instancji zobowiązany był zawiesić postępowanie z urzędu. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – H. M. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 26b ustawy Prawo geologiczne i górnicze, jak i przepisów postępowania, to jest art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych też powodów wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy istnieje rzeczywisty związek przyczynowy pomiędzy załatwieniem sprawy a zagadnieniem wstępnym, które musi być rozstrzygnięte. W ocenie skarżącej, taki związek nie zachodzi w niniejszej sprawie, a niewydanie dotychczas przez Wojewodę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej: "Budowy drogi ekspresowej S-7 na odcinku [...]" nie stoi na przeszkodzie udzieleniu jej koncesji dotyczącej działki nr "[...]". Zauważyła przy tym, że zmiana przeznaczenia wymienionej nieruchomości, która może nastąpić w wyniku wydania przez Wojewodę ostatecznej decyzji w przedmiocie zgody na realizację inwestycji drogowej stanowi okoliczność przyszłą i hipotetyczną. Nie stanowi ona zatem zagadnienia wstępnego oraz nie może mieć wpływu na legalność ewentualnej decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji, gdyż organ udzielający koncesji bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w chwili wydawania decyzji. Dodała, że jeżeli po przyznaniu koncesji, przeznaczenie nieruchomości ulegnie zmianie, powstanie wówczas przesłanka do ograniczenia koncesji w tym zakresie w trybie art. 27a ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Skarżąca wskazała ponadto, że zaprezentowana przez organy obu instancji wykładnia przepisów art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 26b ustawy Prawo geologiczne i górnicze, skutkująca zawieszeniem postępowania w przedmiotowej sprawie, powoduje dla niej wyjątkowo ciężkie konsekwencje o charakterze majątkowym. Wskazała przy tym, że prowadzone przed Wojewodą postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadal jest w toku oraz nie można w przybliżeniu wskazać daty, kiedy zostanie wydana decyzja, a tym bardziej kiedy stanie się ona ostateczna. Ponadto, planowana zmiana przeznaczenia działki o nr "[...]" dotyczyć ma jedynie części tej nieruchomości. Tymczasem, zaproponowana przez organy interpretacja powoduje, że skarżąca do czasu zakończenia postępowania przez Wojewodę nie może rozpocząć działalności gospodarczej w zakresie określonym we wniosku o udzielenie koncesji na całej działce, w tym również na przeważającej części nieruchomości, której nie będzie dotyczyć planowana inwestycja drogowa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że nie stosował w sprawie art. 26b ustawy Prawo geologiczne i górnicze, a jedynie go interpretował, wobec czego zarzut naruszenia tego przepisu poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie jest nietrafny. Organ nie podzielił także poglądu skarżącej, że w dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia zależność między wynikiem postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej a postępowaniem koncesyjnym. W ocenie organu, nieuzasadnione byłoby wydanie koncesji na cały obszar objęty wnioskiem w sytuacji, gdy niebawem skarżąca może przestać być właścicielką części tego obszaru. W tej sytuacji, za uprawnione organ uznał stanowisko, że przed rozstrzygnięciem sprawy koncesji powinna zostać uregulowana sprawa własności skarżącej do działki nr 156, w związku z projektowaną budową drogi krajowej przez tę działkę. Pismem z dnia 31 stycznia 2011r. z-ca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad poinformował Sąd, że decyzją z dnia "[...]"., nr "[...]", Wojewoda udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S7 na odcinku "[...]". Powyższa inwestycja zlokalizowana będzie między innymi na działce nr "[...]" (powstałej z podziału działki nr "[...]") obręb K. Decyzja Wojewody została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. Od tej decyzji H. M. złożyła odwołanie, które wpłynęło do Wojewody w dniu 7 grudnia 2010r. Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 18 lutego 2011r. pełnomocnik skarżącej przedłożył pismo Ministra Infrastruktury z dnia 4 lutego 2011r., z którego wynika, że wyznaczono nowy termin rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Wojewody do 31 maja 2011r. W tej sytuacji, pełnomocnik skarżącej uznał, że możliwe jest wydanie koncesji tak, aby skarżąca przez przełożenie terminu załatwienia sprawy nie poniosła dodatkowych kosztów związanych z przygotowaniem dokumentacji niezbędnej w postępowaniu koncesyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanemu w sprawie ostatecznemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie zawieszenia postępowania koncesyjnego. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa), organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zwieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest przy tym od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, to jest: 1) postępowanie administracyjne musi być w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 444). W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania koncesyjnego. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że zagadnienie wstępne ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że zawieszenie postępowania administracyjnego z tej przyczyny wymaga ustalenia konkretnego przepisu prawa materialnego, który uzależniałby wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie od rozstrzygnięcia innej sprawy. W niniejszej sprawie przepisem takim jest art. 26b ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2005r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.), zgodnie z którym odmowa udzielenia koncesji może nastąpić między innymi gdy zamierzona działalność uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Zauważyć przy tym należy, że przed wszczęciem postępowania koncesyjnego, które nastąpiło w dniu 3 sierpnia 2010r. (data wpływu do Starosty wniosku H. M. o wydanie koncesji), na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. z dnia 24 czerwca 2010r. zostało wszczęte postępowanie przed Wojewodą o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - "budowy drogi ekspresowej S7 na odcinku [...]". Postępowanie to obejmuje również część działki nr "[...]", położonej w obrębie K., gmina N., na której skarżąca planowała zorganizować działalność objętą wnioskiem o udzielenie koncesji. Dla potrzeb planowanej inwestycji drogowej, wskazana działka miała zostać podzielona na działkę nr "[...]" i działkę nr "[...]" stanowiącą pas drogowy, co też nastąpiło w decyzji Wojewody nr "[...]" z dnia "[...]". o udzieleniu zezwolenia na realizację wymienionej inwestycji drogowej. W świetle powołanych okoliczności nie może budzić wątpliwości, że w wyniku postępowania o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej może dojść do zmiany przeznaczenia części działki o nr "[...]", położonej w K. w sposób mogący mieć istotny wpływ na możliwość uwzględnienia wniosku skarżącej z dnia 29 lipca 2010r. o wydanie koncesji na eksploatację kruszywa naturalnego na tej działce. Wbrew twierdzeniu skarżącej, istnieje zatem rzeczywisty związek przyczynowy pomiędzy załatwieniem sprawy udzielenia koncesji a ostatecznym zakończeniem sprawy udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - "budowy drogi ekspresowej S7 na odcinku "[...]"", która stanowi w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne. Wskazać przy tym należy, że sprawa ta spełnia także pozostałe przesłanki, od których wystąpienia uzależnione jest zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W dniu wydawania zaskarżonego postanowienia ("[...]".), jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji ("[...]".) postępowanie o udzielenie koncesji było w toku, a postępowanie o udzielenie zezwolenia na realizację wskazanej inwestycji drogowej, choć wszczęte przed postępowaniem koncesyjnym, nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Decyzja Wojewody została bowiem wydana dopiero w dniu "[...]", a zatem już po wydaniu zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia "[...]"., przy czym mimo opatrzenia decyzji Wojewody rygorem natychmiastowej wykonalności, jest ona decyzją niestateczną, a postępowanie odwoławcze w tej sprawie jest w toku. Odnosząc się do pozostałych argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej, przepis art. 27a ustawy Prawo geologiczne i górnicze nie daje podstaw do ograniczenia koncesji w przypadku zmiany przeznaczenia nieruchomości, na której jest ona wykonywana. Zgodnie bowiem z tym przepisem, w razie gdy przedsiębiorca narusza przepisy ustawy, w szczególności w zakresie ochrony środowiska, racjonalnej gospodarki zasobami złóż kopalin, lub nie wypełnia warunków koncesji, w tym nie podejmuje działalności lub trwale jej zaprzestaje, organ koncesyjny wzywa go do niezwłocznego zaniechania naruszeń. Jeżeli przedsiębiorca mimo tego wezwania nadal narusza przepisy ustawy lub nie wypełnia warunków koncesji, organ koncesyjny może cofnąć koncesję albo ograniczyć jej zakres bez odszkodowania. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku także argumenty skarżącej dotyczące konsekwencji o charakterze majątkowym, które powstają w związku z niewydaniem koncesji. Należy bowiem zauważyć, że podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej zawsze wiąże się z pewnym ryzykiem, którego zmniejszenie nie może następować przez naruszanie obowiązującego prawa. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.