II SA/Ol 1067/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją nr "[...]" dnia 14 marca 2014 r. Burmistrz Miasta M. ustalił, na wniosek P.K., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków jednorodzinnych na działce "[...]". Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że nieruchomość jest niezabudowana, a jej sąsiedztwo stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej, garażowej, mieszkaniowo-usługowej i usługowej. W toku oględzin przedmiotowej nieruchomości ustalono, że jest ona położona najniżej w stosunku do otaczających ją zabudowanych nieruchomości. Na działce znajduje się sztuczne zagłębienie terenu, w dniu oględzin pokryte lodem, w którym prawdopodobnie gromadzą się wody opadowe spływające z okolicznych terenów. Organ zaznaczył, że nie występowała tam trzcina, która wskazywałaby na ciągłe wypełnienie zagłębienia wodą. Burmistrz wskazał ponadto, że do przedmiotowego terenu mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, w szczególności w zakresie odprowadzania wód na grunty sąsiednie. Stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), powoływanej dalej także jako "ustawa". W złożonym odwołaniu J.D. podniósł, że realizacja planowanej inwestycji grozi podtapianiem działek nr "[...]". Działka nr "[...]"pełni bowiem rolę oczka wodnego, do którego spływają wody burzowe i pośniegowe. Odwołujący się zaznaczył, że zbiornik ten został wykonany w tym celu ponad 60 lat wcześniej. Stwierdził, że skoro warunki zabudowy zostały uzgodnione z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych, to ten organ winien zadbać o odprowadzenie wody z tej działki. Podniósł ponadto, że zasypanie zbiornika wodnego na działce nr "[...]"spowoduje zniszczenie będących pod ścisłą ochroną płazów. Zarzucił też, że analiza funkcji jest nieprawidłowa, gdyż na mapie nie zaznaczono oczka wodnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 21 lipca 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ocenę organu pierwszej instancji, że w sprawie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 ustawy. Przedmiotowa działka posiada bowiem dostęp do drogi publicznej - ul. O., przez drogę gruntową na działce nr "[...]"i na działce nr "[...]"). Główny wjazd i wejście na działkę będzie się odbywać od strony drogi nr "[...]". Zgodnie zatem z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", ta część działki stanowi jej front. Kolegium stwierdziło, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości uwzględniającej trzykrotną szerokość frontu przedmiotowej działki - "[...]"m w każdą stronę, a w ramach tego terenu wyznaczono obszar o jednakowej funkcji i sposobie użytkowania terenu. Obszar ten obejmuje kwartał zabudowy pomiędzy ulicami "[...]", obejmując także zabudowę przy ulicach "[...]"i znajduje się na nim "[...]" zabudowanych nieruchomości. W ocenie Kolegium wyznaczony obszar analizowany obejmuje wyodrębnioną jednostkę urbanistyczną, wobec czego spełnił wymogi określone w rozporządzeniu i pozwolił na pełne i wnikliwe przeanalizowanie spełnienia warunków ustawowych. Kolegium zaznaczyło, że działka objęta wnioskiem położona jest na osiedlu domów mieszkalnych jednorodzinnych, z uzupełniającą zabudową garażową, gospodarczą oraz mieszkalno - usługową i usługową, o dość czytelnej kompozycji i układzie urbanistycznym. Uznało, że na podstawie obszaru analizowanego, w oparciu o działki dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. "[...]", zasadnie przyjęto, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy sąsiedniej. W obszarze analizowanym występuje bowiem zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, garażowa, gospodarcza oraz mieszkalno - usługowa i usługowa. Wobec tego warunek kontynuacji funkcji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, został spełniony. Organ odwoławczy ocenił, że także warunki kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zostały spełnione, bowiem z wniosku inwestora wynikało, że planuje on budowę budynków z poddaszem użytkowym, o powierzchni zabudowy ok. 80-90 m², o dachu dwuspadowym, wymiarach poszczególnych budynków ok. 9 x 9 m, powierzchnia budynków łącznie stanowi ok. 15% powierzchni działki, wysokość budynku do kalenicy wyniesienie ok. 8 m, wysokość do okapu ok. 4 m, kąt nachylenia połaci dachowych od 30 do 45°. Kolegium przeanalizowało prawidłowość zawartych w decyzji organu pierwszej instancji ustaleń dotyczących linii zabudowy, określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi tej elewacji, geometrii dachu i wysokości kalenicy. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy ma określone przepisami ustawy i rozporządzeń wykonawczych ramy, a organy administracji publicznej mogą działać i orzekać jedynie w zakresie uprawnień przyznanych przez prawodawcę. W ocenie Kolegium sam fakt istnienia na terenie objętym wnioskiem o wydanie warunków zabudowy zagłębienia terenu - oczka wodnego, nie stanowi przeszkody do wydania warunków zabudowy, gdyż takich wyłączeń nie przewidują przepisy ustawy. Przedmiotem oceny w tym postępowaniu jest bowiem jedynie kwestia zgodności planowanego zamierzenia z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazanie czy obiekt o określonej funkcji i parametrach może zostać zrealizowany na danej działce, z uwagi na istniejące sąsiedztwo zapewniające kontynuację funkcji oraz parametrów urbanistycznych i architektonicznych. Kolegium wyjaśniło też, że ustalenie warunków zabudowy nie oznacza, że inwestor może przystąpić do realizacji zamierzenia. Kolejnym bowiem etapem jest postępowanie mające na celu uzyskanie pozwolenia na budowę, w którym organ architektoniczno -budowlany bada zgodność inwestycji z przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo zawarł w punkcie 3 decyzji, pouczenie o obowiązkach wynikających z prawa wodnego, gdyż nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko z tego powodu, iż na terenie objętym wnioskiem na dzień wydawania decyzji znajduje się oczko wodne. Zakazu takiego nie przewidują bowiem obowiązujące przepisy, zgodnie zaś z art. 56 w zw. z art. 61 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odnosząc się natomiast do kwestii występowania na terenie objętym wnioskiem płazów objętych całkowitą ochroną gatunkową, Organ zauważył, że oględziny przedmiotowego oczka wodnego nie potwierdziły tych okoliczności, co mogło być związane z porą roku, w której je przeprowadzono. Niezależnie jednak od tego, przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt nie zawierają regulacji, która zakazywałaby zabudowy na terenach, na których stwierdzono występowanie czy obserwowano przedstawicieli gatunków objętych ochroną. W złożonej skardze J.D. wyjaśnił, że oczko wodne zostało wybudowane 100 lat temu w celu zabezpieczenia przed podtapianiem działek nr nr "[...]". Zarzucił, że Gmina M. sprzedała działkę nr "[...]"bez badań geologicznych, pomijając fakt zamieszkiwania tam płazów chronionych. Podniósł, że sporna inwestycja doprowadzi do zmian fizycznych na tej działce. Zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest ingerowanie inwestora w zastany stan faktyczny. Woda opadowa będzie bowiem zalewać piwnice okolicznych domów. Z uwagi na powyższe, skarżący stwierdził, że sprzedaż działki winna zostać unieważniona. Zarzucił ponadto, że analiza funkcji została nieprawidłowo sporządzona, a linia zabudowy jest wyznaczona niezgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Decyzją tą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Burmistrza M. nr "[...]"z dnia 14 marca 2014 r. ustalającą warunki zabudowy na opisanej wyżej działce. Podstawę materialno-prawną tej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 cytowanej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego względu wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Dodać należy, że stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. W konsekwencji powyższego, zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy, jeżeli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, jak również czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. W sprawie nie jest kwestionowane spełnienie przesłanek wymienionych w punktach 1-4 cytowanego wyżej art. 61 ust. 1. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji z dnia 14 marca 2014 r., w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki, dostępne z tej samej drogi publicznej, których zabudowa pozwoliła na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Działka inwestora ma dostęp do drogi publicznej – ul. "[...]", a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ponadto, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wprawdzie skarżący zarzucił, że linię zabudowy wyznaczono niezgodnie z przepisami o drogach publicznych, lecz nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać to naruszenie. Jak wynika natomiast z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na analizowanym obszarze brak jest jednolitej linii zabudowy, gdyż budynki są sytuowane w odległości od 3 m do 12 m od zewnętrznej krawędzi jedni, a linia zabudowy na działkach sąsiednich – nr "[...]" jest niezgodna z przepisami dotyczącymi dróg publicznych. Z uwagi na powyższe zaproponowano wyznaczenie tej linii w odległości zgodnej z tymi przepisami. Z załącznika nr 1 do decyzji Burmistrza M. nr "[...]"wynika, że nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono bez naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.), przewidującego, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m w terenie zabudowanym i 12 m poza takim terenem. Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia warunku określonego w pkt. 5 ust. 1 art. 61 ustawy. Skarżący wywodzi bowiem, że realizacja przedmiotowej inwestycji poprzedzona zostanie zasypaniem wybudowanego w latach przedwojennych oczka wodnego, co z kolei spowoduje wyginięcie zamieszkujących ten zbiornik płazów chronionych oraz zalewanie piwnic w pobliskich domach. Naruszone więc miały być przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.) przez naruszenie zakazu niszczenia siedlisk przyrodniczych i ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.).poprzez zmianę stosunków wodnych na gruntach sąsiednich. Odnosząc się do tego zarzutu podnieść należy, że w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, przewidującym nakaz zgodności ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, chodzi w zasadzie o brak sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Za tym stanowiskiem przemawiają względy systemowe, w tym zasada interpretacji przepisów na korzyść inwestora oraz podmiotu uprawnień właścicielskich. Niedopuszczalne byłoby bowiem odmówienie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez powołania się przez organ na złamanie konkretnego przepisu prawa, lecz na jego niedostateczną realizację, czyli nieprzestrzeganie norm ogólnych (np. nakazujących respektowanie ładu przestrzennego). Doprowadziłoby to do nadmiernego luzu interpretacyjnego organów wydających decyzje w sprawach ustalenia warunków zabudowy, wbrew założonej konstrukcji prawnej tych decyzji, które są w założeniu aktami związanymi (tak: Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 523-524). Wobec tego należało zbadać czy ustalenia kwestionowanej decyzji nie są sprzeczne z przepisami ustawy o ochronie przyrody i ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody, formami ochrony przyrody jest m.in. ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów. Gatunki zwierząt objętych ochroną, właściwe dla poszczególnych gatunków lub grup gatunków zwierząt zakazy oraz odstępstwa od zakazów, a także sposoby ochrony gatunków, w tym wielkość stref ochrony - na dzień wydawania zaskarżonej decyzji -były określone w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 października 2011 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. nr 237, poz. 1419). W § 7 pkt 6 tego rozporządzenia zawarto zakaz niszczenia siedlisk i ostoi w stosunku do zwierząt należących do gatunków dziko występujących, o których mowa w § 2- § 4 i § 6 rozporządzenia, w tym płazów. Nie może budzić wątpliwości, że ustalenie warunków zabudowy na działce nr "[...]" nie jest równoznaczne z naruszeniem tego zakazu. Celem ustalenia warunków zabudowy jest wyłącznie określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości z uwagi na sposób zabudowy sąsiednich działek i obowiązujące normy prawa. Niedopuszczalna byłaby odmowa ustalenia warunków zabudowy działki budowlanej tylko z tego względu, że na jej niewielkiej części mogą przebywać zwierzęta chronione, jeżeli nie jest ona wprost wyłączona z zabudowy na mocy obowiązujących przepisów prawa, np. jako park narodowy czy rezerwat przyrody (art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Decyzja o warunkach zabudowy nie może przewidywać innych zakazów i obowiązków inwestora niż zawarte w obowiązujących przepisach prawa. Akt ten wyznacza bowiem tylko podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta i organy administracji architektoniczno – budowlanej. O końcowym kształcie danej inwestycji – w tym prawnej możliwość jej realizacji we wnioskowanym zakresie - przesądza decyzja zatwierdzająca projekt budowany i udzielająca pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.). W postępowaniu poprzedzającym wydanie takiej decyzji badane są konkretne, zaproponowane przez inwestora, rozwiązania, w tym szczegółowa lokalizacja obiektu budowlanego w terenie, a także zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, co przewiduje art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się natomiast do kwestii ewentualnej zmiany stosunków wodnych na działce inwestora i nieruchomościach sąsiednich wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Cytowany przepis nie kreuje jednak zakazu ustalenia warunków zabudowy dla danej działki z uwagi na ewentualną przyszłą zmianę stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Jak już wyżej wskazano, okoliczność czy planowana inwestycja – w postaci zawartej w projekcie budowlanym projekcie zagospodarowania działki - będzie zgodna z przepisami, w tym ustawy Prawo wodne, ustawy o drogach publicznych, ustawy o ochronie przyrody czy ustawy Prawo ochrony środowiska, będzie badane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skoro w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to prawidłowo ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 z późn. zm.), skargę należało oddalić.