II SA/Ol 1068/16

Dnia 3 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nidzicy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 22 lipca 2016 roku nr SKO.522.203.2016 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z akt administracyjnych przekazanych do sądu wraz ze skargą wynika, że Starosta decyzją z dnia "[...]" cofnął M. B. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B prawa jazdy, zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 21 kwietnia 2016r. W uzasadnieniu podano, że Sąd orzekł wobec M. W. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres 3 (trzech) lat od 28 lutego 2016r., dlatego też organ zobligowany był do cofnięcia uprawnień. Od decyzji powyższej odwołanie wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej, zarzucając naruszenie art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego poprzez cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, bez wskazania w rozstrzygnięciu decyzji daty początkowej i końcowej biegu terminu, na jaki uprawnienie zostało cofnięte. Prokurator wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami, zgodnie z zakresem orzeczonym przez Sąd Rejonowy, tj. na okres na okres 3 (trzech) lat, od 28 lutego 2016r. do 27 lutego 2019r. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniesiono, że wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 21 kwietnia 2016 r., wobec M. W. orzeczono środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres 3 (trzech) lat, którego data biegnie od dnia 28 lutego 2016r. W ocenie organu odwoławczego decyzja pierwszoinstancyjna odpowiada obecnie obowiązującym przepisom prawa, w tym wymogom określonym w przepisie § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016r. Powołane wyżej rozporządzenie jest powszechnie obowiązującym przepisem prawa i organ administracji publicznej jest zobowiązany je stosować. Od dnia 25 lutego 2016r. Starosta wydając decyzję w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w oparciu o wyrok Sądu orzekający zakaz prowadzenia pojazdów na okres przekraczający rok, w sentencji decyzji nie wskazuje na jaki czas uprawnienie zostaje cofnięte. W takiej sytuacji termin rozpoczęcia i zakończenia okresu zakazu prowadzenia pojazdu organ wskazuje w uzasadnieniu decyzji. Podkreślono, że data początkowa orzeczonego środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów została ustalona przez Sąd od dnia 28 lutego 2016r. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że okres zakazu prowadzenia pojazdów orzeczony wobec M. W. trwa od 28 lutego 2016r. do 28 lutego 2019r. Wobec powyższego organ pierwszej instancji w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji błędnie wskazał ramy czasowe zakazu prowadzenia pojazdu orzeczonego wobec M. W.. Jednakże powyższe uchybienie w ocenie Kolegium nie może skutkować zmianą zapadłego rozstrzygnięcia. Skargę na tę decyzję wywiódł Prokurator Rejonowy, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. W ocenie skarżącego z decyzją organu II instancji, ani utrzymaną w mocy decyzją organu I instancji nie sposób się zgodzić, ponieważ uchybiają obowiązkowi wynikającemu z treści art. 182 § 2 kkw. W żadnym wypadku nie może uchodzić za prawidłowo sporządzone rozstrzygnięcie decyzji, "blankietowe określenie", że cofnięcie uprawnień następuje zgodnie z wyrokiem Sądu. Nie konwaliduje również braku określenia ram czasowych obowiązywania cofnięcia uprawnień w osnowie decyzji, wzmianka uczyniona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Podkreślono, że organ wydający decyzję o cofnięciu uprawnień na podstawie wyroku sądu karnego, pomimo, że pozostaje organem postępowania wykonawczego, winien zachować wszelkie wymogi związane z regułami wydawania decyzji administracyjnych rodzących skutki dla obywateli, w szczególności w zakresie przejrzystości i łatwości zrozumienia przez stronę okresu obowiązywania cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdów mechanicznych określonej kategorii i zgodnie z doktryną oraz utrwalonym orzecznictwem winno to nastąpić w rozstrzygnięciu, a nie uzasadnieniu. Ponadto rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24.02.2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016r., poz. 231), to akt niższego rzędu w stosunku do ustawy i nie może modyfikować elementów istotnych rozstrzygnięcia, wynikających właśnie z ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. – 718 zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle wyroku Sądu Rejonowego z dnia 21 kwietnia 2016 r. nie może budzić wątpliwości, że wobec M. W. orzeczony został zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres trzech lat, zaś na poczet tego zakazu zaliczony został okres zatrzymania prawa jazdy od dnia 28 lutego 2016r. Powyższy wyrok przekazany został do wykonania Starości, który w sentencji decyzji z dnia "[...]" cofnął uczestnikowi postępowania uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B, podkreślając, że rozstrzygnięcie to wydane zostało zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego. Proste zestawienie treści zapadłego wyroku i sentencji wydanej decyzji administracyjnej wskazuje na rozbieżność obu tych rozstrzygnięć, gdyż wyrokiem sądu orzeczono zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym, natomiast z decyzji administracyjnej wynika, iż uczestnikowi postępowania cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Niczego nie tłumaczy, a wręcz potęgować może problemy interpretacyjne, stwierdzenie, że decyzja ta została wydana zgodnie z wyrokiem sądu w sprawie A, ponieważ z treści obu tych rozstrzygnięć można wyprowadzić odmienne wnioski. Takie rozbieżności nie powinny mieć miejsca, ponieważ to sąd orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów, określając jednocześnie, jakiego rodzaju pojazdów dotyczy zakaz i dopiero to orzeczenie sądu stanowi podstawę do cofnięcia przez właściwy organ administracji uprawnień do ich prowadzenia w określonym zakresie. Organ ten nie może przy tym rozszerzyć ani zawęzić orzeczonego przez sąd zakazu (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2014r., w sprawie I KZP 29/13, OSNKW z 2014r., z. 7, poz.52 ). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całej rozciągłości podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2009r., w sprawie II OSK 1923/07, z którego wynika, że rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (wyrok dostępny w bazie LEX nr 478303). Niezależnie od przedstawionego wyżej stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie również w uzasadnieniu decyzji przedstawiona wyżej rozbieżność nie została wyjaśniona. W tej sytuacji jedynie domyślać się można dlaczego w decyzji administracyjnej cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, pomimo tego, że orzeczony przez sąd zakaz dotyczył wszelkich pojazdów mechanicznych, natomiast żadna decyzja administracyjna nie powinna tworzyć tego typu wątpliwości. Przypomnieć należy, że organ administracji winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 9 K.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przedstawione wyżej zasady zostały bez wątpienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym naruszone, zaś naruszenie to może powodować doniosłe skutki. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami w określonej kategorii, pomimo zakazu obejmującego wszelkie kategorie bez wyjaśnienia tej kwestii w wydanej decyzji prowadzić może do mylnego przekonania, że orzeczony przez sąd karny zakaz na skutek wydanej decyzji administracyjnej, wykonującej wyrok sądu, ograniczony został do jednej kategorii określonej w decyzji administracyjnej. Taki tok rozumowania w świetle treści zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza decyzji organu pierwszej instancji jest uprawniony, natomiast może on rodzić bardzo poważne konsekwencje wynikające z przepisów prawa karnego. Przypomnieć należy, że przepis art. 244 kodeksu karnego (Dz. U. z 2016r., poz. 1137) stanowi, że kto nie stosuje się do orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Dlatego też decyzja administracyjna, będąca wykonaniem wyroku sądu orzekającego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, powinna w sposób jasny i jednoznaczny stwierdzać jakie kategorie obejmuje zakaz orzeczony przez sąd i na jaki czas został on orzeczony. Decyzja taka powinna również wyjaśniać sytuację prawną osoby, wobec, której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, tj. sytuację dotyczącą możliwości uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami w czasie objętym zakazem, w kategoriach, których nie obejmowała decyzja administracyjna, dotycząca konkretnego prawa jazdy posiadanego przez uczestnika postępowania w dniu wydawania decyzji cofającej uprawnienia do kierowania. Sąd nie podziela również stanowiska organu odwoławczego, że mylne określenie końcowej daty obowiązywania orzeczonego zakazu nie może skutkować zmianą zapadłego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu taki błąd zawsze musi skutkować zmianą zapadłego rozstrzygnięcia, nawet jeżeli jest to błąd ograniczający się do jednego dnia, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy naruszyły powołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę rozważania i wskazówki Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.