II SA/Ol 1071/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku stałego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 14 lipca 2014r. Prezydent zawiadomił A. W. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia uprawnień do zasiłku stałego. Następnie decyzją z dnia "[...]" organ I instancji orzekł o uchyleniu decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" zmienionej decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie przyznania zasiłku stałego od dnia 1 maja 2011r. oraz jednocześnie odmówił prawa do zasiłku stałego. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą takiego rozstrzygnięcia jest fakt otrzymania przez A. W. w dniu 12 czerwca 2014r. zachowku po zmarłej matce w wysokości 92.550 zł, co spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego uprawniające go do otrzymywania zasiłku stałego. Organ wyjaśnił, że dochód rodziny A. W. w czerwcu 2014r. wyniósł 9 529,27 zł, gdyż do dochodu należało, zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej doliczyć kwotę 7 712,50 zł stanowiącą 1/12 kwoty zachowku. Od decyzji tej odwołanie wniosła A. W., która opisała swoją sytuację zawodową, rodzinną, zdrowotną i finansową. Wyjaśniła, że otrzymany zachowek niemal w całości przeznaczyła na spłatę swych zobowiązań, które narastały od 2008r., remont mieszkania oraz potrzeby wnuków, którymi się opiekuje. Do odwołania dołączyła faktury dokumentujące wydatki poniesione na remont mieszkania i opłaty mieszkaniowe oraz potwierdzenia wpłat dokumentujące spłaty kredytów, kart i pożyczek. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu I instancji w części, tj. w punkcie 2, mocą którego odmówiono stronie prawa do zasiłku stałego i w tym zakresie orzekło o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Na akceptację nie zasługuje w ocenie organu odwoławczego pkt 2 decyzji, na mocy którego organ pierwszej instancji ponownie rozpatrzył wniosek strony i orzekł merytorycznie o odmowie przyznania zasiłku stałego. Według Kolegium art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie daje uprawnień do takiego działania. Przepis ten stanowi samodzielną podstawę do uchylenia (bądź zmiany) decyzji przyznającej pomoc społeczną, lecz uchylenie (lub zmiana) decyzji pierwotnej, ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje skutki na przyszłość. Przepis ten nie upoważnia organu do ponownej merytorycznej oceny wniosku strony o przyznanie tej pomocy, który to wniosek był podstawą do wydania uchylonej decyzji. Uchylenie decyzji w trybie art. 106 ust. 5 ustawy nie spowodowało zatem, że "odżył" wniosek strony o przyznanie zasiłku stałego, który wymagałby ponownego rozpatrzenia. Oznacza to zaś, że postępowanie dotyczące oceny tego wniosku należy uznać za bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe uwagi oraz treść art. 138 ust. 1 pkt 2 i 105 k.p.a., Kolegium orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w pkt 2, (a więc w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego A. W.) i w tym zakresie orzekło u umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Skargę na ww. decyzję wywiodła A. W.. Skarżąca ponownie opisała swoją sytuację zawodową, rodzinną, zdrowotną i finansową. Wyjaśniła, że otrzymany zachowek niemal w całości przeznaczyła na spłatę swych zobowiązań, które narastały od 2008r., remont mieszkania oraz potrzeby wnuków, którymi się opiekuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz.1647 j.t.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" uchylająca decyzję organu I instancji z dnia "[...]" w części, tj. w punkcie 2, na mocy którego odmówiono stronie prawa do zasiłku stałego i w tym zakresie orzeczono o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Kolegium zgodziło się z uchyleniem decyzji przyznającej zasiłek stały, a więc z pkt 1 zaskarżonej decyzji. Na akceptację nie zasługuje jednak w ocenie organu odwoławczego pkt 2 decyzji, na mocy którego organ pierwszej instancji ponownie rozpatrzył wniosek strony i orzekł merytorycznie o odmowie przyznania zasiłku stałego. Według Kolegium art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej nie daje uprawnień do takiego działania, nie upoważnia bowiem organu do ponownej merytorycznej oceny wniosku strony o przyznanie tej pomocy, który to wniosek był podstawą do wydania uchylonej decyzji. Przede wszystkim należy wskazać, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne za podstawę zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej uznały zmianę sytuacji dochodowej skarżącej z uwagi na pozyskanie dochodu w postaci środków pieniężnych z otrzymanego zachowku. Decyzja podlegająca zmianie, przyznawała skarżącej zasiłek stały od 1 maja 2011 r. bezterminowo. Podkreślić w tym miejscu należy, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują oprócz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej również inne przepisy, w szczególności zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego takie jak: art. 155, art. 161 lub art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), dalej k.p.a. Wskazane tryby zmiany lub uchylenia decyzji stanowią odstępstwo od fundamentalnej zasady ochrony praw nabytych oraz od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przepis art. 163 k.p.a. dopuszcza możliwość wzruszenia decyzji w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest on przepisem odsyłającym i jako taki sam nie może stanowić podstawy zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej. Przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest zatem lex specialis (przepisem specjalnym) w stosunku do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dopuszczającym przełamanie zasady ochrony praw nabytych na zasadach innych niż ustanowione w przepisach postępowania administracyjnego. Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji (por. M. Kotulski w: Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej; Samorząd Terytorialny nr 3/2008). Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość (podobnie jak decyzje z artykułów 155 i 161 k.p.a.). Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Tego rodzaju decyzje nie są jednak wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2004 r. sygn. akt I SA 2337/03, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, mogła jedynie, jako akt konstytutywny, swoim zakresem obejmować świadczenia z pomocy społecznej po jej wydaniu, a więc z chwilą wprowadzenia jej do obrotu prawnego przez doręczenie lub ogłoszenie jej stronie, nie mogła natomiast sięgnąć swoim zakresem do zasiłku stałego pobranego przez skarżącą przed datą wydania tej decyzji. Organ odwoławczy nie zweryfikował natomiast prawidłowo decyzji organu I instancji. Przede wszystkim Kolegium orzekło tylko co do jednego punktu decyzji pierwszoinstancyjnej (co do odmowy prawa do zasiłku), zupełnie jednak pominęło pkt 1 rzeczonego rozstrzygnięcia. Tym samym powstał stan prawny, w którym brak jest rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego co do pkt 1 decyzji organu I instancji (odnośnie do uchylenia decyzji z dnia "[...]" zmienionej decyzją z dnia "[...]" w przedmiocie przyznania zasiłku stałego od dnia 1 maja 2011r.). Tymczasem stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Decyzja podjęta na podstawie przytoczonego przepisu jest rozstrzygnięciem merytoryczno-reformacyjnym i musi zawierać rozstrzygnięcie całej sprawy. Jeżeli więc organ odwoławczy rozstrzyga sprawę w części odmiennie od rozstrzygnięcia organu I instancji, a w pozostałym zakresie jego rozstrzygnięcie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji, w decyzji zobowiązany jest zamieścić dwa rozstrzygnięcia: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w części i rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie; 2) utrzymanie w mocy w pozostałym zakresie decyzji organu I instancji (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2012r., str. 520). Organ odwoławczy zobligowany jest zatem podjąć rozstrzygnięcie co do pkt 1 decyzji organu I instancji, co jest tym bardziej zasadne, że przecież decyzja Prezydenta A została zaskarżona w całości. Tak więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło, w ocenie Sądu, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię. W konsekwencji dopuściło się naruszenia prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do oceny prawnej zawartej w wyroku. Stwierdzając naruszenie przepisów prawa należało w pkt 1 uchylić zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.