II SA/Ol 1073/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia ... nr ... w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego zasiłku okresowego oraz jego zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z "[...]" wydaną przez Burmistrza (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 2, art. 3, art. 6 pkt 16, art. 8 ust. 2 i ust. 3, art. 14, art. 98, art. 101 ust. 1, art. 104 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 110 ust. 1, ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, dalej jako: "u.p.s."), odmówiono M. T. (dalej jako: "skarżąca") umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego, przyznanego decyzją z "[...]" ustalającej prawo do zasiłku od 1 stycznia 2018 r. do 28 lutego 2018 r. w kwocie po 78,99 zł. miesięcznie Równocześnie zobowiązano skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 157,98 zł w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowe świadczenie zostało przyznane na podstawie danych zawartych we wniosku złożonym przez skarżącą oraz po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Jednakże w dniu 12 października 2018 r. skarżąca przedstawiła nowe dowodowe w postaci umów o pracę tymczasową swojego męża, który pozostawał w zatrudnieniu od dnia 7 kwietnia 2014 r. Okoliczność zatrudnienia męża i uzyskiwania przez niego dochodu z tego tytułu nie była znana organowi w chwili wydawania decyzji o przyznaniu prawa do zasiłku celowego, a fakt ten stanowił podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu i wydania decyzji, w której uchylono w całości decyzję z "[...]" i odmówiono stronie prawa do przedmiotowego świadczenia. W związku z tym, decyzją z "[...]" uznano przedmiotowe świadczenie pieniężne za nienależnie pobrane, jak również ustalono termin jego zwrotu. Podano, że na podstawie przeprowadzonego w dniu 23 lipca 2019 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że dochód rodziny wynosi 3.123,50 zł, czyli 780,88 zł na osobę w rodzinie, zaś kryterium dochodowe dla 4-osobowej rodziny to kwota 528 zł na osobę. Wskazano, że skrżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz synem i córką. Rodzina dysponuje dochodem, który stanowi kwota wynagrodzenia z tytułu pracy, renty z ZUS oraz zasiłku pielęgnacyjnego męża skarżącej, świadczeń rodzinnych oraz alimentów otrzymywanych na dzieci. Skarżąca otrzymuje również świadczenia wychowawcze na dzieci w kwocie 1.000 zł miesięcznie, które nie są wliczane do ustalenia dochodu rodziny, ale - jak wskazał organ I instancji - strona z powyższego świadczenia jest w stanie zaspokoić podstawowe potrzeby dzieci. Zaznaczono przy tym, że w sierpniu 2019 r. skarżąca otrzymała ostatnie świadczenie wychowawcze na syna, który z dniem 12 sierpnia 2019 r. uzyska status osoby pełnoletniej. Wskazano, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności skarżąca została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności i pozostaje pod kontrolą poradni neurologicznej, ortopedycznej, psychiatrycznej oraz neurochirurgicznej. Mąż skarżącej również jest osobą niepełnosprawną zaliczoną do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności i wymaga leczenia. Problemy zdrowotne ma także córka skarżącej. Podniesiono, że skarżaca ponosi koszty opłat mieszkaniowych w łącznej kwocie 641,94 zł, z tytułu korzystania z telewizji cyfrowej w kwocie 69,50 zł, rachunków za usługi telekomunikacyjne w kwocie 299,34 zł, spłaty kart debetowych w kwocie 350,00 zł miesięcznie, zakupu leków i pokrycia kosztów leczenia w miesiącu czerwcu oraz lipcu w kwocie 263,21 zł. Ponadto w dniu 24 lipca 2019 r. skarżąca dokonała w znacznej części spłaty nienależnie pobranego stypendium szkolnego oraz dodatku mieszkaniowego w łącznej kwocie 18.189,14 zł. W pisemnym oświadczeniu złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej podała, że w dniu 21 stycznia 2019 r. jej mąż zawarł umowę o przyznanie kredytu gotówkowego w kwocie 57 000 zł, ale kwota pożyczki do wypłaty wyniosła 44.255,77 zł. Z powyższej kwoty dokonano spłaty zobowiązań wobec innych banków w wysokości 11.535 zł, spłaty nienależnie pobranych świadczeń w postaci dodatków mieszkaniowych oraz stypendiów szkolnych w wysokości 18.189,14 zł, opłaty kursu prawa jazdy dla syna w kwocie 1.500 zł, zakupu mebli w kwocie 2.500 zł i kosiarki spalinowej za 1.200 zł. Pozostałą kwotę skarżąca przeznaczyła na bieżące potrzeby bytowe, dojazdy do poradni specjalistycznych, zakup leków i opału. Podniesiono, że fakt zawarcia umowy o przyznanie kredytu gotówkowego nie był znany organowi we wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił, że zwrot "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 104 ust. 4 u.p.s. nie został ustawowo dookreślony, a tym samym, oceniając przesłanki przemawiające za zastosowaniem którejkolwiek z ulg w obowiązku zwrotu, organ działa w granicach uznania administracyjnego. O zastosowaniu ulgi przesądzać będą okoliczności konkretnego przypadku, w tym zarówno obecnie ustalona sytuacja rodzinna, zdrowotna i finansowa strony, jak również rokowania dotyczące możliwości zwrotu w czasie przyszłym. Wskazano, że organ wziął pod uwagę, że sytuacja materialno - bytowa rodziny jest dobra, bowiem dysponuje ona comiesięcznymi środkami finansowymi, ponosi wydatki na leczenie i zakup leków, opłaty mieszkaniowe. Natomiast z pozostałych środków finansowych jest w stanie zaspokoić swoje potrzeby bytowe, jak również dokonywać spłaty nienależnie pobranego świadczenia. Zaznaczono, że skarżąca nie ujawniła faktu zatrudnienia męża na podstawie umowy o pracę, pobierając jednocześnie świadczenia pieniężne z pomocy społecznej, świadomie podając nieprawdziwe informacje, jak również nie podała faktu zawarcia umowy o przyznanie kredytu gotówkowego. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wskazując na swoją trudną sytuację materialną i bytową. Podniosła, że wymaga leczenia psychiatrycznego. Ponadto zarówno ona, jak i mąż mają szereg innych problemów zdrowotnych. Wskazała również na ponoszone opłaty mieszkaniowe. Dodała, że od września nie będzie już otrzymywać świadczenia wychowawczego na syna, który jeszcze się uczy. Jednocześnie podkreśliła, że w lipcu spłaciła nienależnie pobrane stypendium socjalne oraz dodatki mieszkaniowe, łącznie - 18.189,14 zł. Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podkreślono, że decyzje wydawane na podstawie art. 104 ust. 4 u.p.s. mają charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności. Organ winien dokonać oceny sytuacji rodzinnej, materialnej i zdrowotnej strony. Kolegium wskazało, że nawet trudna sytuacja bytowa osoby zobowiązanej nie zwalnia z obowiązku zwrotu świadczenia, gdyż znaczny ciężar związany z wykonaniem tego obowiązku nie jest jeszcze równoznaczny ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w powołanym przepisie. Podniesiono, że rodzina posiada stałe dochody, przekraczające kryterium dochodowe określone w przepisach u.p.s. Ponadto rodzina otrzymuje także świadczenie "500+" na córkę, które choć nie jest wliczane do dochodu rodziny, stanowi jednak świadczenie pieniężne pozwalające na zaspokojenie części potrzeb. Miesięczne wydatki wskazywane przez skarżącą w wywiadzie środowiskowym wynoszą łącznie 1.623,69 zł. W ocenie Kolegium zatem słusznie uznał organ I instancji, że sytuacja finansowa rodziny jest stabilna, co umożliwia zarówno zaspokojenie potrzeb bytowych, jak również spłatę (choćby np. w ratach) nienależnie pobranego świadczenia. Kolegium wskazało przy tym, że skarżąca w przeprowadzanych wywiadach środowiskowych nie wykazywała kwoty raty wynikającej z zaciągniętej przez męża pożyczki. Jak wynika z oświadczenia część z tej kwoty (29.724,14 zł) została przeznaczona na spłatę zadłużeń w bankach oraz zwrot nienależnie pobranych świadczeń - dodatków mieszkaniowych i stypendiów szkolnych, zaś reszta z otrzymanych pieniędzy została przeznaczona na poprawę warunków bytowych rodziny, oraz wydatki bieżące. Ponadto z akt sprawy wynika, że pożyczka ta została zaciągnięta już w chwili, kiedy skarżąca miała wiedzę o tym, że decyzje przyznające jej w okresie 2014-2018 prawo do różnych świadczeń zostały uchylone przez organ I instancji i odmówiono prawa do tych świadczeń. Tym samym powinna liczyć się z tym, że organ będzie żądał ich zwrotu. Kolegium podkreśliło, że mimo wysokiej kwoty, wynikającej ze wszystkich decyzji dotyczących zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w sprawie nie zachodzi żaden szczególny przypadek, który mógłby uzasadnić udzielenie ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Wskazano, że występujące w rodzinie choroby mają charakter stały, a nie nagły, zaś deklarowana kwota wydatków na zakup leków i wizyty lekarskie w okresie dwóch miesięcy (263,21 zł) nie jest kwotą uniemożliwiającą rodzinie funkcjonowanie. Jednocześnie zarówno skarżąca, jak i jej mąż posiadają stałe, comiesięczne dochody umożliwiające spłatę (choćby ratalną) nienależnie pobranych świadczeń. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia podnosząc, że nie jest w stanie spłacić nienależnie pobranych świadczeń ze względu na swoją trudną sytuację materialną. Podała, że jej rodzina składa się z 4 osób, zaś łączny dochód wynosi około 3.400 zł, natomiast wydatki (opłaty, raty, bilety do szkół i pracy, woda, gaz, światło, opłaty mieszkaniowe) wynoszą 2.345 zł. Dodała, że w styczniu tego roku mężowi kończy się umowa o pracę, renta i zasiłek pielęgnacyjny. Skarżąca wskazała również na problemy zdrowotne zarówno jej, męża, jak i córki oraz dodatkowe koszty, które ponoszą w związku z leczeniem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Zwrócono przy tym uwagę na fakt, że w styczniu 2019 r. rodzina posiadała zdolność kredytową do zawarcia umowy o kredyt konsumpcyjny na kwotę 44.255,77 zł. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w sytuacji, gdy rodzina utrzymuje się częściowo ze środków publicznych, mając świadomość konieczności zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w wysokiej kwocie, dodatkowe zadłużanie się i wydatkowanie części środków na zakupy typu kosiarka spalinowa za 1.200 zł, niebędące rzeczami tzw. pierwszej potrzeby, czy też opłacanie wysokich abonamentów telefonicznych wydaje się być nieracjonalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Powołany przepis umożliwia zatem osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej ubieganie się o odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty. Ocenę zasadności wniosku i wybór sposobu jego załatwienia ustawodawca pozostawił uznaniu administracyjnemu. Wprawdzie w gestii organu pozostaje odmowa lub uwzględnienie wniosku zainteresowanego, nie oznacza to jednak jego dowolności przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Powinnością organu wydającego decyzję w ramach uznania administracyjnego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami k.p.a., w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 395/11). Przy ocenie wniosku o umorzenie należności należy mieć przy tym na uwadze, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości - art. 2 ust. 1 u.p.s. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2008 r. I OSK 1863/2007, wyrok NSA z 18 marca 2011 r. I OSK 2065/10). W powołanym orzecznictwie podkreśla się, że celem art. 104 ust. 4 u.p.s. jest ochrona osoby zobowiązanej do zwrotu pobranych świadczeń, co wiąże się z kolei z określoną w art. 100 ust. 1 zasadą kierowania się w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem korzystających z niej osób. Z treści art. 104 ust. 4 u.p.s. wynika również, iż zadaniem organu właściwego do rozpatrzenia wniosku osoby zobowiązanej jest ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od żądania zwrotu, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty. Przy czym w przepisie tym ustawodawca wskazał jako przykład przypadku szczególnie uzasadnionego sytuację, gdy żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy. Okolicznością taką może być również trudna sytuacja życiowa lub rodzinna zobowiązanego. Organ zobowiązany jest zatem do wszechstronnego rozważenia przesłanek w przepisie tym wymienionych, a w szczególności do zbadania, czy żądanie zwrotu udzielonego świadczenia stanowić może dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też zniweczyć skutki udzielonej pomocy. Wskazane przesłanki interpretować należy zgodnie z założeniami i celami ustawy o pomocy społecznej, w szczególności mając na względzie cele pomocy społecznej określone w powołanym wyżej art. 2 ust. 1 u.p.s. Należy również pamiętać, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia się (art. 3 u.p.s.). Powyższe oznacza ciążący na organie właściwym do rozpatrzenia wniosku obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy - aktualnej sytuacji zainteresowanego - także w kontekście powołanych zapisów ustawowych. W cenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy nie ustaliły i nie rozważyły wszystkich istotnych okoliczności, a tym samym nie dokonały oceny wniosku skarżącej na tle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Zważyć bowiem należy, że organy odniosły się wyłącznie do kwoty nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 157,98 zł, jaką skarżąca ma zwrócić w związku z decyzją z "[...]". Tymczasem zarówno ze skargi, jak i z akt organu I instancji wynika, że skarżąca została zobowiązana w tym samym czasie do zwrotu znacznie większej kwoty, wynikającej z 72 decyzji zobowiązujących ją do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej. Wprawdzie Kolegium w końcowej części uzasadnienia decyzji odniosło się do tej okoliczności, ale stwierdziło jedynie lakonicznie, że kwota ta jest wysoka. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy w tym samym czasie organ orzeka w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, to winien brać pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych sprawy, w tym także łączną sumę świadczeń, do których zwrotu została zobowiązana skarżąca. W związku z tym winien zważyć, czy odmowa umorzenia przynajmniej części należności i związana z tym konieczność natychmiastowego uiszczenia lub wyegzekwowania tak znacznej kwoty nie doprowadzi strony i jej rodziny do sytuacji, w której będzie ona funkcjonowała na granicy minimum socjalnego. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że to z winy skarżącej, która nie ujawniła wszystkich dochodów rodziny, doszło do pobrania świadczeń, uznanych później za nienależne. Nie można jednak zapominać, że pomoc społeczna - w myśl wyżej cytowanego art. 2 ust. 1 u.p.s. - ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W związku z tym orzekając w przedmiocie umorzenia, organ pomocy winien mieć na względzie także te wskazania ustawodawcy. Podnieść również należy, że wprawdzie dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza kryterium dochodowe określone w u.p.s., ale nie jest to przekroczenie znaczne. Ponadto w sprawie nie jest do końca pewne, czy zachowanie skarżącej, związane z nieujawnieniem wszystkich dochodów, nie miało także podłoża w schorzeniach, na jakie cierpi. W tym zakresie należy zwrócić uwagę, że z załączników do skargi wynika, że w stosunku do skarżącej toczy się także postępowanie karne, w toku którego została ona skierowana na badania sądowo-psychiatryczne. Tym samym, o ile w toku tego postępowania zostały podjęte już rozstrzygnięcia, w których rozważano także stan skarżącej i jej zdolność do podejmowania racjonalnych decyzji, to okoliczności te także winny być wzięte pod uwagę przez organ. Ponadto niezasadne jest stanowisko organu, który oceniając możliwości skarżącej w zakresie spłaty należności, powołał się na fakt posiadania zdolności kredytowej w związku z zaciągnięciem kredytu przez jej męża. Nie wiadomo bowiem, jakimi kryteriami kierowała się instytucja udzielająca kredytu i czy na tę ocenę nie miał wpływu fakt ustanowienia odpowiednich zabezpieczeń. Natomiast podkreślić należy, że z kwoty tej skarżąca spłaciła należności z tytułu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego, a także uregulowała inne swoje zobowiązania. Organ zarzucił skarżącej, że część kwoty pożyczki przeznaczyła na własne potrzeby, ale nie ustalił, czy faktycznie została ona wydatkowana w sposób nieracjonalny. Sam fakt, że skarżąca nabyła przedmioty niebędące przedmiotami pierwszej potrzeby nie może bowiem oznaczać, że posiadane środki finansowe są marnotrawione. Dodatkowo należy wskazać, że organ I instancji niezasadnie orzekł w pkt 2 decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a Kolegium nieprawidłowo utrzymało w mocy decyzję organu I instancji także w tym zakresie. Kwestia ta została już bowiem rozstrzygnięta w decyzji z dnia "[...]" i brak jest podstaw do ponownego jej rozstrzygania. W związku z powyższym organ ponownie rozpozna wniosek skarżącej mając na względzie powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.