II SA/Ol 108/20

Dnia 1 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2020 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z "[...]" r. Burmistrz "[...]" (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji"), na wniosek M.B. (dalej: "Skarżący", "Inwestor"), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: zmianie sposobu użytkowania części budynku byłej ubojni zwierząt na cele mieszkalne na działce "[...]", zmianie sposobu użytkowania budynku "[...]". G. i Z.R. oraz A.T. (dalej: "Wnioskodawcy") wnioskami z 28 lipca 2011 r. i z 5 sierpnia 2011 r. zwrócili się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną Burmistrza, podając, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Podali, że 27 lipca 2011 r. dowiedzieli się o tym, że ww. decyzja jest ostateczna. Zaznaczyli, że decyzja ta nie została im skutecznie doręczona. Postanowieniem z "[...]"r. Burmistrz wznowił postępowanie administracyjne zakończone własną ostateczną decyzją z "[...]"r. Postanowieniem z "[...]"r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium"), działając na podstawie art. 24 § 1 pkt 1, art. 25 § 2 pkt 1 i art. 26 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", wyłączyło Burmistrza od udziału w przedmiotowym postępowaniu. Następnie, postanowieniem z "[...]"r. Kolegium powiadomiło strony postępowania i organ pierwszej instancji, że nie jest możliwe załatwienie sprawy w ustawowym terminie i wyznaczało nowy termin załatwienia sprawy - 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza od wyroku WSA w Olsztynie z 29 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 563/13, zaś postanowieniem z "[...]"r. Kolegium powiadomiło strony postępowania i organ pierwszej instancji, że nie jest możliwe załatwienie sprawy we wskazanym terminie i wyznaczało nowy termin załatwienia sprawy - 21 dni od dnia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z "[...]"r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynków: "[...]". Następnie, decyzją z "[...]"r. Kolegium stwierdziło wydanie decyzji ostatecznej Burmistrza "[...]"z "[...]"r. z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało m.in., że w sprawie już toczyło się postępowanie wznowieniowe z wniosku G.R. z 20 listopada 2007 r., które zakończyło się decyzją Kolegium z "[...]" r., uchylającą w całości decyzję Burmistrza z "[...]"r. w sprawie uchylenia własnej decyzji z "[...]"r. i ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku "[...]"oraz umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji. Następnie decyzją z "[...]"r. Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza z "[...]"r. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 820/08 uchylił tę decyzję Kolegium. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kolegium decyzją z "[...]" r. umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania A.T., W.S. i Z.R. od decyzji Burmistrza z "[...]"r., wskazując, m.in. iż Burmistrz winien doręczyć decyzję wszystkim stronom postępowania. Pismem z 15 grudnia 2010 r. Burmistrz zawiadomił strony, że zostało zakończone postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem Inwestora z 28 czerwca 2007 r. i przesłał stronom własną decyzję z "[...]"r., pouczając jednocześnie o prawie do wniesienia dowołania. Po rozpoznaniu odwołania Wnioskodawców Kolegium decyzją z "[...]"r. umorzyło postępowanie odwoławcze od projektu decyzji Burmistrza z "[...]"r. Decyzja ta została uchylona wyrokiem WSA w Olsztynie z 14 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 281/11. Sąd stwierdził, że w przypadku pominięcia którejkolwiek ze stron postępowania administracyjnego w toku prowadzonego postępowania strona taka może skutecznie złożyć odwołanie jedynie w terminie otwartym dla strony, której decyzja została doręczona. Wyjaśnił, że jeżeli taki termin już upłynął, to stronie, której decyzji nie doręczono, przysługuje jedynie możliwość skorzystania z instytucji wznowienia postępowania. Przechodząc do meritum sprawy, Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Powołując się na treść wyroku NSA z 19 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2646/16, wywiodło, że termin do złożenia podania o wznowienie w związku z podstawą z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. rozpoczyna bieg w dacie uzyskania przez stronę wiadomości o wydaniu ostatecznej decyzji. Uwzględniając to stanowisko uznało, że skoro Wnioskodawcy dowiedzieli się o treści decyzji Burmistrza z "[...]"r. i jej ostateczności, z uzasadnienia wyroku WSA w Olsztynie z 14 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 281/11, to wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem ustawowego terminu. Uznało też za bezsporne, że strony nie brały udziału w postępowaniu bez własnej winy. Kolegium wyjaśniło, że nie uchyliło decyzji Burmistrza z "[...]"r. z uwagi na art. 146 § 1 k.p.a., przewidujący, że uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przedmiotową decyzję doręczono stronom postępowania (poza Inwestorem) w grudniu 2010 r., a wiadomość, że jest to decyzja ostateczna strony powzięły w lipcu 2011 r. W złożonej do tut. Sądu skardze Skarżący zarzucił, że Kolegium wydało decyzję bez uprzedniego poinformowania stron postępowania o tym zamiarze, co pozbawiło Skarżącego możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Stwierdził, że postępowanie winno być umorzone, gdyż uchybiono terminowi do złożenia wniosku o wznowienie. Strony dowiedziały się bowiem o decyzji z "[...]"r. przed 2011 r. uczestnicząc w innych postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Zarzucił też, że Kolegium nieprawidłowo pouczyło o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozstrzenie sprawy i wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Stwierdzono ponadto, że brak zawiadomienia w trybie art. 10 k.p.a. nie miał wpływu na uprawnienia Skarżącego, który nie wykazał, że zaniechanie to uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżący wniósł 7 kwietnia 2020 r. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś pozostałe strony nie zażądały przeprowadzenia rozprawy w zakreślonym terminie. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zachowanie przez Wnioskodawców terminu do skutecznego złożenia wniosków o wznowienie postepowania. Przypomnieć należy, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma zastosowanie w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi, a więc gdy nie ma możliwości zaskarżenia ich w trybie zwyczajnym. Tryb wznowienia reguluje art. 148 k.p.a., zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Z powyższego wynika, że strona, która dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania powinna w terminie miesiąca od tego dnia złożyć stosowny wniosek. Ponadto, na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania podstaw wznowienia i udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania czy wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Powyższe nie zwalnia organu administracji z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz rzeczowego przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Podkreślić przy tym należy, że obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa na organach obu instancji (tak np. wyroki NSA: z 8 marca 2018 r., II OSK 2101/17, z 25 maja 2017 r., II OSK 2445/15, z 13 maja 2013 r., I OSK 11/12, Lex nr 1556927, z 25 listopada 2011, II GSK 1258/10, CBOSA). Negatywna weryfikacja powyższego powinna skutkować odmową wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. lub jego umorzeniem w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli organ przedwcześnie postępowanie takie wznowił (zob. wyrok NSA z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 535/20). Kolegium stanęło na stanowisku, że określony w art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, należy rozumieć w ten sposób, że termin ten rozpoczyna bieg dopiero od dnia, gdy strona dowiedziała się o tym, że decyzja jest ostateczna. Pogląd ten nie znajduje uzasadnienia. Z treści powołanego przepisu nie wynika, że w sytuacji gdy pominięta w postępowaniu administracyjnym strona "dowiedziała się o wydaniu decyzji", a więc uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania (por. wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 674/13), jest konieczne, aby następnie zdobyła wiedzę również o tym, czy decyzja taka stała się ostateczna, czy też jest jeszcze otwarty termin do wniesienia odwołania. O ile podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w dniu, w którym decyzja stała się ostateczna, to z faktu, że wznowienie postępowania dotyczy wyłącznie ostatecznych decyzji nie można jednak wyprowadzać wniosku, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., biegnie dopiero od dnia, w którym strona dowiedziała się o tym, że decyzja stała się ostateczna, a nie od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Możliwość taka nie wynika z brzmienia wskazanego przepisu, w którym mowa jest o dowiedzeniu się o "decyzji", nie zaś o "decyzji ostatecznej". Powyższe stanowisko, będące wynikiem wykładni gramatycznej art. 148 § 2 k.p.a., znajduje potwierdzenie także w wykładni funkcjonalnej instytucji wznowienia postępowania, stanowiącej wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Wyjątkowość tej regulacji nie pozwala na interpretowanie regulujących ją przepisów w sposób, który rozszerza możliwość ich stosowania. Podkreślenia bowiem wymaga, że przepisy regulujące postępowanie w sprawie wznowienia postępowania - jako postępowania nadzwyczajnego - muszą być interpretowane ściśle, a więc dokonywanie ich rozszerzającej wykładni nie jest dopuszczalne. Istotne jest zatem ustalenie dnia powzięcia przez wnoszącego podanie o wznowienie postępowania wiedzy o wydanej decyzji, nie zaś ustalenia daty uzyskania przez ten podmiot informacji, że dana decyzja jest ostateczna, gdyż prowadziłoby to do wydłużenia miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. Wprawdzie termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania jest stosunkowo krótki, lecz jest to uzasadnione kompromisem między zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.) i zasadą pewności prawa, wynikającą z reguł demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zaznaczyć również należy, że jeżeli podmiot, któremu nie doręczono decyzji, wniósł podanie, w którym podnosi niezawiniony brak udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją, to nie ma on możliwości równoczesnego korzystania z trybu odwoławczego i trybu wznowienia postępowania, ani decydowania o tym, z którego z nich chce skorzystać. To organ administracji musi ustalić czy podanie osoby, której decyzji nie doręczono, wpłynęło przed upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzję doręczono (a więc przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności), czy po tym terminie. W zależności od tego winien rozpatrzyć żądanie strony przy zastosowaniu właściwych w danych okolicznościach przepisów postępowania (por. np. wyrok: NSA z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1204/18, CBOSA). Podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym może wnieść odwołanie do dnia, w którym nie upłynął termin do wniesienia odwołania dla strony, której doręczono decyzję, a po tym terminie pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania, i w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie udział w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. II OSK 764/18; WSA w Poznaniu z 4 kwietnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 1099/18; wyrok WSA w Kielcach z 17 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Ke 753/18; wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2010 r., sygn. II SA/ Gd 279/10, wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2010 r., sygn. II SA/Gd 279/10, CBOSA). Przedstawiona wyżej interpretacja art. 148 § 2 k.p.a. nie pozbawia więc pominiętej w postępowaniu administracyjnym strony ochrony jej interesu prawnego, lecz uniemożliwia jednocześnie dowolne przedłużanie ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania przez pozostawienie takiemu podmiotowi swobody w decydowaniu, kiedy, np. wystąpi do organu, który wydał decyzję o udzielenie informacji, czy ta decyzja jest ostateczna. Z uwagi na powyższe Sąd nie podziela odmiennego poglądu wyrażanego sporadycznie w orzeczeniach sądów administracyjnych. Dodać należy, że choć w powołanym w zaskarżonej decyzji wyroku NSA sąd ten stwierdził, że "bieg terminu do złożenia podania o wznowienie w związku z podstawą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. rozpoczyna bieg w dacie uzyskania przez stronę wiadomości o wydaniu ostatecznej decyzji", to jest to ocena zastosowanej przez sąd pierwszej instancji wykładni art. 148 § 2 k.p.a., poprzedzonej rozważaniami wyłącznie co do daty powzięcia wiedzy o wydaniu decyzji, a nie daty uzyskania informacji, że decyzja jest ostateczna. W kontrolowanej sprawie organy administracji nie oceniły prawidłowo zachowania przez Wnioskodawców terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Z akt sprawy wynika bowiem wprost, że Wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji Burmistrza z "[...]"r. z treści decyzji tego organu z "[...]"r., wydanej po wznowieniu postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją ustalającą warunki zabudowy. Decyzję Burmistrza z "[...]"r. doręczono Wnioskodawcom w dniu 7 stycznia 2008 r. Tym samym wnioski o wznowienie postępowania z 28 lipca 2011 r. i z 5 sierpnia 2011 r. były spóźnione. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że już z faktu wydania tej decyzji Wnioskodawcy mogli dowiedzieć się, że kwestionowana przez nich decyzja jest ostateczna. Nawet zatem uwzględniając przyjętą przez organy orzekające w sprawie błędną wykładnię art. 148 § 2 k.p.a., należało uznać, że wnioski z 2011 r. były spóźnione. Powyższe obligowało organ pierwszej instancji do odmowy wznowienia postępowania. Fakt, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z "[...]"r. zostało jednak wznowione postanowieniem z "[...]"r., powinien skutkować umorzeniem postępowania przez Kolegium. Decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia jest podejmowana, gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia mimo braku dopuszczalności takiego postępowania, wynikającej m.in. z uchybienia terminowi do złożenia wniosku inicjującego to postępowanie. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ostatnią czynnością Kolegium poprzedzającą wydanie zaskarżonej decyzji było wydanie postanowienia z "[...]" r. o braku możliwości załatwienia sprawy we wskazanym w postanowieniu z "[...]"r. terminie i wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy. W tej sytuacji obowiązkiem Kolegium było umożliwienie stronom postępowania przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).