II SA/Ol 108/22

Dnia 10 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 roku sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: Pb) i art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), po rozpoznaniu zażalenia M. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku rekreacji indywidualnej, oznaczonego dla potrzeb niniejszego postępowania na mapie sytuacyjno-wysokościowej jako nr [...], wybudowanego przez M. B. na działce nr [...], bez pozwolenia na budowę oraz nakładające na M. B. obowiązek przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, trzech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności do izby samorządu zawodowego projektanta aktualnym na dzień opracowania projektu (...) Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno- budowalnego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w terminie do dnia 31 stycznia 2022 r. – utrzymał w całości w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. Postanowieniem z dnia [...] PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku rekreacji indywidualnej, oznaczonego dla potrzeb postępowania jako nr [...], wybudowanego przez M. B. na działce nr [...] bez pozwolenia na budowę oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia wskazanych w przedmiotowym postanowieniu dokumentów niezbędnych do legalizacji w/w obiektu. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. Burmistrz [...] poinformował, że na terenie działki nr [...] położonej w [...], brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla tego terenu nie została też wydana wcześniej decyzja o warunkach zabudowy. Organ wskazał ponadto, że podczas czynności kontrolnych w dniu 22 czerwca 2020 r. stwierdzono, że na działce nr [...] m. [...] posadowionych jest łącznie 5 budynków drewnianych o funkcji letniskowej. Budynek nr [...] ma wymiary zewnętrzne 5,80m x 5,80 m (pow. zab. 33,64 m2), posadowiony jest na bloczkach betonowych, wyposażony w instalację elektryczną i wodnokanalizacyjną. Zgodnie z oświadczeniem inwestora, zamiar jego budowy został zgłoszony w dniu 18 listopada 2016 r. jako na budynek gospodarczy. Organ zaznaczył, że na postawienie budynku nr [...] inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, gdyż biorąc pod uwagę powierzchnię działki nr [...] (985 m2) nie spełnia on wymogów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2a Pb. Na postanowienie PINB zażalenie złożył M. B. (skarżący). Wskazał, że na działce nr [...] w m. [...] znajdują się zgodnie ze złożonym w dniu 18 listopada 2016 r. zgłoszeniem trzy domki. Są to dwa domki gospodarcze i jeden rekreacji indywidualnej. Zaznaczył, że nie było decyzji ze Starostwa o złożonym proteście w powyższej sprawie. Stwierdził, że dalsze nękanie go przez PINB narusza jego prawa własności. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] WINB wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w czerwcu 2020 r., zatem jest ono prowadzone w trybie obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 25 w/w ustawy zmieniającej postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzone są na podstawie przepisów dotychczasowych. Z tych też względów podstawą wstrzymania robót przy budowie budynku nr [...] i nałożenia obowiązków przedstawienia dokumentów jest art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Podniósł, że z akt sprawy wynik, że działka nr [...] m. [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ma powierzchnię 985 m2. Skarżący w dniu 18 listopada 2016 r. dokonał zgłoszenia zamiaru budowy na w/w działce jednego domku letniskowego oraz dwóch domków gospodarczych. Podczas kontroli w dniu 22 czerwca 2020 r. organ ustalił, że na w/w działce znajduje się łącznie 5 budynków pełniących funkcję letniskową. Pismem z dnia 18 września 2020 r. skarżący poinformował organ I instancji, że dokonał likwidacji dwóch budynków, pozostawiając trzy domki. Ponadto przekazał mapę sytuacyjno-wysokościową z naniesionymi domkami objętymi zgłoszeniem ze wskazaniem ich funkcji (zgodnej ze zgłoszeniem). Z przekazanej informacji wynika, że likwidacji uległy domki nr [...]. Budynek nr [...] jest środkowym z trzech posadowionych na podstawie w/w zgłoszenia. Wbrew oświadczeniu inwestora nie pełni jednak funkcji gospodarczej, a letniskową. Biorąc pod uwagę powierzchnię działki nr [...], na zgłoszenie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2a Pb, inwestor mógł postawić jeden budynek letniskowy. Faktycznie natomiast na tej działce jest ich trzy. Biorąc powyższe pod uwagę, na postawienie obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania (nr [...]) było wymagane pozwolenie na budowę. Prawidłowo zatem organ I instancji zastosował procedurę z art. 48 Pb w brzmieniu obowiązującym do 19 września 2020 r. WINB wskazał, że w sprawie skarżący został zobowiązany zaskarżonym postanowieniem do przedstawienia organowi dokumentów niezbędnych do legalizacji, stwierdzonej samowoli w terminie do dnia 31 stycznia 2022 r. Podkreślić należy, że nakaz rozbiórki jest ostatecznością i organ prowadzący postępowanie w sytuacji, gdy są ku temu przesłanki ma obowiązek wdrożyć procedurę legalizacyjną. Dopiero niespełnienie przez inwestora obowiązku przedstawienia, wskazanych w kwestionowanym postanowieniu dokumentów niezbędnych do legalizacji we wskazanym terminie, będzie uzasadniało wydanie nakazu rozbiórki. Legalizacja jest zatem prawem, a nie obowiązkiem inwestora. Organ, zgodnie z przepisami ma obowiązek umożliwić zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu. To czy inwestor skorzysta z tej możliwości, jest sprawą inwestora. Brak stosownych dokumentów i tym samym współpracy po stronie inwestora, wyklucza legalizację obiektu, co jest równoznaczne z obowiązkiem wydania nakazu rozbiórki. Odnosząc się do argumentów zażalenia WINB wskazał, że skoro bezspornie ustalono w toku postępowania (skarżący tego nie kwestionował), że domki zlokalizowane na działce nr [...] są wykorzystywane jako letniskowe, to legalizacja przebiega w odniesieniu do tego sposobu użytkowania. W skardze wywiedzionej do tut. Sąd na postanowienie WINB skarżący podniósł, że na działce nr [...] są tylko trzy domki drewniane posadowione na podstawie zgłoszenia z dnia 18 listopada 2016 r. Dla działki została wydana decyzja o warunkach zabudowy w 2016 r. przez Burmistrza Gminy [...], która została złożona wraz ze zgłoszeniem 18 listopada 2016 r w Starostwie. Tymczasem pismo z dnia 14 stycznia 2021 r. kwestionuje, że taka decyzja została wydana. Dodał, że podczas kontroli w czerwcu 2020 r. przedstawiciele PINB nie byli w pomieszczeniach domku - podtrzymuję złożone zgłoszenie w Starostwie w [...]: domek nr [...] -rekreacji indywidualnej, domek nr [...] gospodarczy. Domki nie posiadają ogrzewania, są wykonane z deski o grubości ściany 40 mm. Zgłoszone legalnie domki nie mogą być traktowane jako samowola budowlana. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanego postanowienia. Sprawa niniejsza została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Należy przy tym podkreślić, że w świetle zaś art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 11 października 2005 r., sygn. FSK 2326/04 – powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane. Znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy Pb zostały istotnie zmienione w drodze ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Znowelizowane przepisy obowiązywały w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, gdyż nowelizacja weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Jednak, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, stosownie do art. 25 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych przed tą datą stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym. Ilekroć zatem w dalszej części mowa o przepisach Pb, to dotyczy to przepisów tej ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ust. 2 i 3 Pb. Wyżej przedstawiony tryb znajduje zastosowanie w sprawach samowolnej budowy obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Pb organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). W myśl art. 48 ust. 3 Pb w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 Pb). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Pb). Sąd przyznaje rację organom nadzoru, że budynek, którego inwestorem był skarżący, wymagał pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 Pb. Jest to budynek letniskowy wybudowany na działce nr [...], która nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i ma powierzchnię 985 m2. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Pb, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500m2 powierzchni działki. Biorąc pod uwagę powierzchnię działki nr [...] na zgłoszenie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2a Pb inwestor mógł postawić jeden budynek letniskowy. Faktycznie natomiast na tej działce jest ich trzy. Biorąc powyższe pod uwagę, na postawienie obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania (nr [...]) było wymagane pozwolenie na budowę. Skoro zaś okolicznością bezsporną jest to, że skarżący takiego pozwolenia budowę przed rozpoczęciem realizacji inwestycji nie uzyskał, to za prawidłowe należało uznać stanowisko, że omawiane dotychczas roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną. Prawidłowo zatem organ I instancji zastosował procedurę z art. 48 Pb. Wdrożenie procedury legalizacyjnej wymaga spełnienia przesłanek z art. 48 ust. 2 P.b., czyli budowa musi być zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Sporny budynek znajduje się na działce, która nie jest objęta planem miejscowym, a więc a limine nie zachodzi sprzeczność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast kwestia czy budynek narusza przepisy techniczno-budowlane oraz czy możliwe jest jego posadowienie na działce nr [...] musiała być przez organy wyjaśniona, zatem zasadnie organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek "przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, trzech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności do izby samorządu zawodowego projektanta aktualnym na dzień opracowania projektu (...) Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno- budowalnego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" Z tych względów w niniejszej sprawie za prawidłową uznać należy ocenę organów obu instancji, że wybudowanie budynku letniskowego bez pozwolenia na budowę skutkować musiało wszczęciem przez organy nadzoru budowlanego postępowania i jego prowadzeniem w trybie art. 48 Pb. Postępowanie prowadzone w trybie art. 48 ustawy Pb służy legalizacji tylko takich obiektów budowlanych, które wprawdzie wybudowano bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, ale w zgodzie z regułami sztuki budowlanej, a przede wszystkim zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji tego za prawidłowe i mieszczące się dyspozycji art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pb uznać należy wstrzymanie w postanowieniu organu I instancji prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenie na skarżącego adekwatnych do ustalonego stanu faktycznego obowiązków. Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy twierdzenie skarżącego, że dla działki została wydana decyzja o warunkach zabudowy przez Burmistrza Gminy [...] w 2016 r., która następnie została złożona wraz ze zgłoszeniem 18 listopada 2016 r. w Starostwie. Z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że wspomniana decyzja nie stanowiła załącznika do zgłoszenia skarżącego z dnia 18 listopada 2016 r. Natomiast w aktach sprawy znajduje się pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia 14 stycznia 2021 r., w którym informuje, że na terenie działki nr [...] brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dla tego terenu organ nie wydał decyzji ustalającej warunki zabudowy na budowę budynków rekreacji indywidualnej. Nie znajduje również uzasadnienia argumentacja skarżącego, że budynek letniskowy jest w rzeczywistości budynkiem gospodarczym. Z materiału zdjęciowego stanowiącego załącznik do protokołu z kontroli, z dnia 22 czerwca 2020 r., obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...] jednoznacznie wynika, że każdy domek jest wyposażony w instalację elektryczna i wodno-kanalizacyjną. W każdym z domków znajduje się sypialnia, pokój z aneksem i łazienka. Faktycznie domki te są użytkowane jako letniskowe. Co istotne, skarżący przyjął i podpisał protokół z kontroli, brał też udział w czynnościach kontrolnych. Ponadto, przy piśmie z dnia 18 września 2020 r. skarżący sam wskazał, że budynek nr [...] został przez niego wybudowany na zgłoszenie jako budynek gospodarczy. A skoro wykorzystywany jest jako budynek rekreacyjny, skarżący winien wystąpić o pozwolenie na budowę. Mając na względzie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, organy oceniły sprawę w sposób właściwy, a zatem, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania- art. 7, art. 77 § 1, 107 § 3, ani też przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1–5 Pb, które w świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami skargi, w ramach sprawowanej kontroli nie stwierdził żadnych naruszeń prawa, które powodowałyby konieczność uchylenia kontrolowanego postanowienia, to skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.