II SA/Ol 1084/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Dyrektora Regionalnego Lasów Państwowych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy G. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia "[...]" o warunkach zabudowy na rzecz inwestora – M.S. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr "[...]" obręb M., gmina G. W uzasadnieniu podano, iż wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania złożyła Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w O., podnosząc iż w myśl przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy można wydać po uprzednim uzgodnieniu z właściwymi organami. Przedmiotowa działka zgodnie z ewidencją gruntów stanowi w całości grunt leśny, zaś organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych i z nim powinno być dokonane uzgodnienie wynikające z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie pismem z dnia "[...]’ Wójt Gminy G. zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr "[...]" obręb M., gmina G. Postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż przedmiotowa działka stanowi grunt leśny, zaś zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy może być wydana, jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. Uznano, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wskazane przesłanki, bowiem mimo iż w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy G. zatwierdzonego uchwałą rady gminy z dnia "[...]" przedmiotowa działka była zlokalizowana w obszarze przeznaczonym na cele zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowej, to w piśmie Urzędu Wojewódzkiego w O. z dnia "[...]" odnośnie zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne nie ma wymienionej tej działki. Natomiast przepis art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost warunkuje wydanie decyzji pozytywnej od istnienia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, a nie jedynie od istnienia w przeszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na skutek zażalenia wniesionego przez M. S. postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Generalny Lasów Państwowych uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność uzupełnienia akt sprawy o dodatkowe dokumenty. Jednakże decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy G. – powołując się na art.155 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił własną decyzję z dnia "[...]" ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr "[...]" obręb M. gmina G. i jednocześnie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce. W uzasadnieniu podano, iż inwestycja spełnia wymogi określone w art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, iż na wniosek Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. organ wznowił postępowanie i wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, lecz postanowieniem z dnia "[...]" Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. odmówił takiego uzgodnienia. Jednakże w ocenie organu orzekającego o warunkach zabudowy przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Działka, na której planowana jest inwestycja zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy G. z dnia "[...]" przeznaczona była jako teren zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowej. Uchwała ta była ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa O. i na jej podstawie przebiegał cały proces inwestycyjny dla terenu objętego planem. Podano, iż zgodnie z pismem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolny i leśnych do planów miejscowych, które utraciły moc 31 grudnia 2003r. nie zostały wygaszone. Przyjmuje się, że miejscowy plan nie mógł być obowiązujący, jeśli nie posiada właściwych zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Wnioskiem z dnia "[...]" Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia "[...]". Podniesiono, iż przedmiotowa decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem uzgodnienia, bowiem w dniu "[...]" Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. wydał postanowienie odmawiające uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wszczęło z urzędu postępowanie w tej sprawie, a następnie decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. odmówiło stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia "[...]" w sprawie uchylenia decyzji z dnia "[...]" ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr "[...]" obręb M., gm. G. i ustalenia na rzecz M.S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce. W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium podkreśliło, iż bezsporny jest fakt, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję bez wymaganego przepisami pozytywnego uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji, tj. Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. Jednakże powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez wymaganego uzgodnienia jest podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. Podkreślono, iż uzgodnienie - w przeciwieństwie do opinii - jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ administracyjny decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący. Ponadto, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, to wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art.106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego narusza przepis art.106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę organ wskazano, iż decyzja Wójta Gminy G. z dnia "[...]" została wydana z rażącym naruszeniem prawa i jako wadliwa winna być usunięta z obrotu prawnego. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż stosownie do przepisów art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami. Uzgodnienia te dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie, zaś ostateczne postanowienie organu uzgadniającego jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podkreślono, iż uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu. Wskazano, iż w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż Wójt Gminy G. wydał decyzję bez pozytywnego uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji z Dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O., do czego był zobowiązany z mocy art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono jednak, iż zgodnie z poglądem utrwalonym w literaturze i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wady decyzji administracyjnej z art. 145 § 1 i art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego są istotnymi wadami postępowania, lecz nie można stwierdzić jaki wpływ wywarły one na decyzję administracyjną. Mogą zatem spowodować jedynie wzruszalność decyzji, która polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Natomiast wady wymienione w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego tkwią w samej decyzji. W ich wyniku następuje więc nie wzruszalność a nieważność decyzji, a jej skutki prawne zostają uchylone od samego początku. Podano, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego pozytywną przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Zatem w przypadku, gdy wymagane było uzyskanie stanowiska innego organu, wydanie decyzji bez stanowiska tego organu, stanowi przyczynę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 6 kpa. Skargę na powyższą decyzję wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O., zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż wydanie przez Wójta Gminy G. decyzji z dnia "[...]" - mimo negatywnego stanowiska Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych - nie uzasadnia stwierdzenia jej nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa, co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, iż wynik postępowania uzgodnieniowego prowadzony stosownie do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter wiążący dla organu orzekającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na co wskazuje też orzecznictwo sądów administracyjnych. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, bowiem postępowanie uzgodnieniowe jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie, które winno być przeprowadzone przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie głównej. W myśl art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Materie rozstrzygnięte w postanowieniu uzgadniającym są już przesądzone i organ prowadzący postępowanie główne nie będzie do nich wracać, a wręcz przeciwnie – jest nimi związany. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy musi oznaczać konieczność wydania decyzji negatywnej. Wydanie decyzji mimo negatywnego uzgodnienia należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, co z kolei uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium. W przedmiotowej sprawie obowiązek uzgodnienia przedmiotowej decyzji wynikał z przepisów o charakterze bezwzględnie obowiązującym, tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść tego uzgodnienia jest aktem o charakterze stanowczym, a zatem wiąże organ występujący o uzgodnienie. W ocenie strony skarżącej niedopuszczalne jest, aby organ zobowiązany do wystąpienia o uzgodnienie nie uwzględnił stanowiska organu uzgadniającego i orzekł wbrew jego treści, gdyż decyzja wydana w ten sposób byłaby wadliwa i winna być usunięta z obrotu prawnego. Wójt Gminy G. stwierdzając, wbrew stanowisku Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, iż zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykroczył poza granice wyznaczone przez przepisy prawa, gdyż nie był władny do rozstrzygnięcia, czy zostały spełnione wyżej wskazane przesłanki, bowiem leży to w kompetencji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 157 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl zaś art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Przy czym wskazać należy, iż w myśl poglądu przyjętego zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowadministracyjnym stroną postępowania nie może być organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej. W Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (M. Jaśkowska, A. Wróbel, wydawnictwo Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009 s. 532) wskazano, iż w sytuacji, gdy organ uczestniczy w postępowaniu administracyjnym (głównym) na zasadach określonych w art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, to wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu, zgodnie z przyjętą regułą, iż sam organ nie może występować zarazem jako strona postępowania i jako organ współdziałający w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem te role procesowe wzajemnie się wykluczają. Podobne stanowisko zaprezentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994r. (Sygn. akt II SA 1971/93, Wokanda 1994r. nr 6 s. 34) oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 1995r. (Sygn. II SA 1625/94, Wokanda 1995, nr 8 s.33). W niniejszej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia "[...]" złożył Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O., powołując się na okoliczność, iż została ona wydana bez wymaganego prawem uzgodnienia z autorem wniosku jako organem właściwym w sprawach ochrany gruntów leśnych. Wprawdzie w swoim postanowieniu z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wskazało, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu, jednakże w toku postępowania wnioskodawca był traktowany jak strona tego postępowania, gdyż doręczano mu wszelkie rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie, a co więcej – na skutek jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana zaskarżona decyzja. Ponadto przedmiotową decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności, co także sugeruje iż postępowanie w tej sprawie toczyło się na wniosek, a nie z urzędu. W przypadku bowiem, gdyby postępowanie toczyło się z urzędu, a organ nie znalazł podstawy do stwierdzenia nieważności, to winien postępowanie umorzyć, skoro żadna ze stron (poza wnioskodawcą) nie była zainteresowana rozstrzygnięciem merytorycznym kwestii nieważności decyzji. Wskazać jednak należy, iż zgodnie z art. 34 pkt 1 i 2a ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2005r. Nr 45 poz. 435 ze zm.) reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania, a także zarządza gruntami i innymi nieruchomościami nabytymi lub wydzielonymi z bezpośredniego zarządu nadleśnictwa, na potrzeby regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Nie jest zatem wykluczona możliwość udziału dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, o ile miałby on w tym interes prawny, wynikający z powołanych przepisów. Jednakże jak wskazano wyżej powyższych ról, tj. organu współdziałającego oraz strony postępowania nie można łączyć. Zatem Kolegium winno w pierwszej kolejności ustalić, w jakim charakterze występuje skarżący w niniejszym postępowaniu i w zależności od wyników tych ustaleń w tym zakresie podjąć stosowne rozstrzygnięcie. Przy czym na marginesie należy wskazać, iż w aktach sprawy brak jest wypisu z ewidencji gruntów, z którego wynikałoby, iż rzeczywiście działka inwestorki stanowi grunty leśne. Dodatkowo należy wskazać, iż Sąd nie podziela poglądu organu, iż w niniejszej sprawie winien być zastosowany tryb wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Słuszne jest stanowisko Kolegium, iż wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego), lecz umknęło uwadze organu, iż decyzja Wójta Gminy G. z dnia "[...]" została wydana właśnie w trybie wznowieniowym. Wprawdzie w decyzji tej powołano jako podstawę prawną art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz de facto została ona wydana po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia "[...]" (co zresztą wynika też z uzasadnienia tej decyzji). Ponadto w treści rozstrzygnięcia uchylono wcześniejszą decyzję z dnia "[...]" i podjęto nowe rozstrzygnięcie, co też świadczy o tym, iż nie została ona wydana w trybie zwykłym, lecz nadzwyczajnym. W tej sytuacji nieuzasadnione jest twierdzenie Kolegium odnośnie trybu wznowienia postępowania, skoro postępowanie w tym trybie już zostało wszczęte, a w jego wyniku ponownie wydano decyzję bez wymaganego uzgodnienia. Przy czym na marginesie wskazać należy, iż nawet gdyby decyzja z dnia "[...]" została wydana na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, to wątpliwe jest czy została wydana zgodnie z prawem, skoro brak jest np. zgody stron na takie rozstrzygnięcie. Wobec powyższego organ administracji winien ponownie rozpoznać sprawę mając na względzie powyższe rozważania. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. .