II SA/Ol 1084/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi M.A. i M.A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Na skutek skargi A. M. dotyczącej stanu technicznego budynku przy ul. [...] w O., w związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu użytkowego (sklep rybny) na pralnię chemiczną Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego, wybudowanego w 1904 r. W toku tych czynności ustalono, że przed uruchomieniem pralni lokal usługowy znajdujący się w budynku był użytkowany jako sklep rybny, a także że w lokalu wykonano szereg robót budowlanych. Decyzją z dnia 2 stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na M. A. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu wyrzutni powietrza usuwanego z pralni tak, aby była ona usytuowana ponad poziomem okapu budynku mieszkalno-usługowego w O. przy ul. [...] w terminie do dnia 30 kwietnia 2014 r. Po rozpatrzeniu odwołania Państwa A. i M. M. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 28 lutego 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na skutek skargi A. i M. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r. uchylił powyższe decyzje. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż nie zostało wyjaśnione, jakie konkretnie nieprawidłowości występujące aktualnie w stanie budynku wynikają z działań właścicielki pralni w wyniku tego, że prace wykonała bez pozwolenia na roboty budowlane, a jakie nieprawidłowości określone przez organ II instancji jako pozostałe, wynikają z innych przyczyn. Sąd zakwestionował także zasadność przyjęcia tez ekspertyzy inż. [...] za wiążące, mimo że charakteryzuje się ona bardzo dużym stopniem ogólności. Jednakże Sąd podzielił stanowisko organów, że samowolne wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia procedury administracyjnej w oparciu o przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Przy czym w przypadku ustalenia, że roboty budowlane wykonane w warunkach samowoli mogą być doprowadzone do stanu zgodności z prawem organ nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych lub czynności. Jeżeli natomiast ustalenia organu prowadzą do wniosku, że wykonane roboty odpowiadają prawu, to organ wydaje decyzję odmawiającą nałożenie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych i tym samym legalizuje wykonane roboty. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd nakazał organowi szczegółowe ustalenia samowolnie wykonanych robót budowlanych i ich zakresu – powstałych od momentu rozpoczęcia (pierwszych czynności) dotyczących zmiany sposobu użytkowania części budynku przez M. A. W tym celu nakazano organowi rozważenie, czy istnieje konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego o ekspertyzę techniczną (ekspertyzy techniczne) oraz czy przedłożona przez stronę ekspertyza wypełnia obowiązek nałożony postanowieniem z dnia 7 października 2013 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 16 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na M. A. obowiązek wykonania określonych w decyzji robót budowlanych w pomieszczeniach pralni zlokalizowanej na parterze budynku przy ul. [...] w O., dotyczących wentylacji mechanicznej oraz wentylacji grawitacyjnej. W uzasadnieniu decyzji podano, że w toku kontroli z dnia 19 sierpnia 2014 r. ustalono zakres robót budowlano - instalacyjnych, wykonanych przy przebudowie lokalu usługowego (sklep rybny) na pralnię. Ponadto na żądanie organu M. A. dostarczyła uzupełnienie ekspertyzy w zakresie robót ogólnobudowlanych oraz w zakresie instalacji wentylacji i instalacji c.o. Wskazano, że stan techniczny robót związanych z instalacją elektryczną w pralni został potwierdzony protokołem z przeglądu pięcioletniego, wykonanego przez osobę posiadającą świadectwo kwalifikacyjne. Odnosząc się do wniosków A. i M. M. o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie organ wskazał, że z przedstawionych ocen wykonania robót budowlanych nie wynika, aby stwarzały one zagrożenie dla zdrowia, życia oraz konstrukcji budynku i dlatego organ nie znalazł podstaw do wyłączenia pralni z użytkowania. Wyjaśniono, że odnośnie do stropu nad pralnią prowadzone jest oddzielne postępowanie w sprawie stanu technicznego całego budynku mieszkalno-usługowego. Wskazano, że w czasie kontroli zostały spisane wszystkie roboty budowlane w obecności wnioskodawców i wszystkich zainteresowanych stron. Dlatego organ uznał, że nie ma potrzeby ponownej kontroli, a także wykonania nowej oceny stanu technicznego wykonanych samowolnie robót budowalnych, w sytuacji gdy taka ocena wraz z uzupełnieniem została wykonana i obejmuje wszystkie roboty wymienione w protokole kontroli. Organ nie znalazł także podstaw do uzupełnienia oceny wykonanej przez technika budowlanego. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. i M. M., zarzucając naruszenie przepisów procesowych poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia wszystkich nieprawidłowości w zakresie warunków technicznych lokalu użytkowanego jako pralnia chemiczna. Podali, że organ nie zbadał szczelności stropu, a także pominął fakt wkucia się w kanał wentylacyjny będącego wyłączną własnością odwołujących się, wykonania w elewacji budynku czterech kratek wentylacyjnych stanowiących prowizoryczną wentylację piwnicy, zamurowania okna piwnicznego, naruszenia stropu nad piwnicą w związku z montażem agregatu chemicznego. Ponadto nie ustalono sposobu wzmocnienia nadproża nad wykonanym otworem powstałym po przebiciu ściany nośnej piwnicy oraz przyjęto, że ekspertyza [...] jest wystarczająca na użytek przedmiotowego postępowania, chociaż nie spełnia ona wymogów formalnych ekspertyzy. Odwołujący się zarzucili także naruszenie art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak skonkretyzowania ustaleń faktycznych będących podstawą decyzji oraz brak wskazania dowodów stanowiących ich podstawę. Zarzucili, że pomimo jasnych wytycznych zawartych w wyroku organ I instancji powielił wcześniejsze błędy, w szczególności dotyczące ustalenia zakresu samowolnie wykonanych robót budowlanych przez właścicielkę pralni. Podnieśli, że w dalszym ciągu nie jest jasny stan faktyczny przyjęty w sprawie, gdyż organ graniczył się jedynie do kwestii związanych z samą wentylacją, a został pominięty problem szczelności stropu nad pralnią. Jak wskazano zaś w ekspertyzie z dnia 16 grudnia 2013 r. problemem do rozwiązania jest sprawa oddziaływania powietrza wywiewanego z pralni, gdyż przenika ono również przez strop. Ponadto zarzucili, że organ I instancji pominął okoliczności związane z samowolnym wykonaniem innych robót budowlanych, wskazanych w odwołaniu. Odwołujący się wskazali, że organ nie uwzględnił faktu, że odwołujący się w ostatnim czasie wykonali, zgodnie z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę, otwory w dachu. W związku z tym wykonanie wentylacji w sposób wskazany przez organ spowoduje, że usuwane z pralni powietrze dostawać się będzie do ich pomieszczeń mieszkalnych. Zarzucili ponadto, że pomimo uzupełnienia ekspertyzy w zakresie robót ogólnobudowlanych w dalszym ciągu charakteryzuje się ona bardzo dużym stopniem ogólności, gdyż nie zawiera diagnozy, ani wniosków i została sporządzona jedynie na podstawie wywiadu uzyskanego od jednej ze stron. Ponadto wykonanie decyzji ingerować będzie w części wspólne, na co M. A. najprawdopodobniej nie uzyska zgody. Podnieśli także, że organ nie wyjaśnił odwołującym się zasadności swojego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w sytuacji, gdy powołując się na art. 66 Prawa budowlanego wskazali oni, iż stwierdzone nieprawidłowości powinny doprowadzić do zakazu użytkowania lokalu, w którym prowadzona jest pralnia chemiczna. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości oraz orzekł co do istoty nakazując M. A. demontaż wentylacji mechanicznej w pomieszczeniach pralni zlokalizowanej przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy zlecił organowi I instancji, uzupełnienie materiału dowodowego. W związku z tym uzyskano uzupełniającą opinię stanu technicznego lokalu pralni, autorstwa [...], a także oceny stanu technicznego wykonanych robót w pralni w zakresie instalacji wentylacji i centralnego ogrzewania, autorstwa technika budowalnego [...]. Przeprowadzono także uzupełniające czynności kontrolne przedmiotowego lokalu pralni przy udziale stron postępowania. Organ odwoławczy przeprowadził ponadto własne oględziny przedmiotowego lokalu usługowego, w którym prowadzona jest działalność gospodarczą pod nazwą" pralnia chemiczna". Wskazano, że wykonane przez M. A. roboty budowlane związane z przystosowaniem sklepu rybnego na pralnię chemiczną w pełni wypełniają definicję legalną przebudowy. Tym samym przedmiotowe roboty wymagały uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane. Natomiast samowolne wykonanie robót budowlanych, związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części, obliguje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia procedury administracyjnej w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, nie zaś art. 71 powołanej ustawy. Podano, że art. 51 Prawa budowlanego reguluje tryb i zasady postępowania naprawczego, którego zasadniczym celem pozostaje przywrócenie stanu zgodności z prawem. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego może podjąć różne rozstrzygnięcia. Pierwsza sytuacja jest taka, kiedy roboty budowlane, wykonane w warunkach samowoli (art. 50 ust. 1 pkt 1 - 3 Prawa budowlanego) mogą być doprowadzone do stanu zgodności z prawem po uprzednim wykonaniu, nałożonych przez organ na inwestora, określonych robót budowlanych lub czynności (art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb). Jeżeli natomiast ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że wykonane roboty odpowiadają prawu, wówczas organ kończy postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych decyzją odmawiającą nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Wskazano na podstawie jakich dokumentów i czynności ustalono zakres oraz ocenę prawidłowości wykonanych przez M. A. robót budowlanych w ramach przebudowy w pralni (związanej ze zmianą sposobu użytkowania sklepu rybnego na pralnię chemiczną). Wyjaśniono, że uchybienia jakie stwierdzono po analizie materiału dowodowego w wykonanych robotach budowlanych dotyczyły jedynie wentylacji mechanicznej i grawitacyjnej. W zakresie instalacji elektrycznej i sanitarnej oraz co do robót ingerujących w konstrukcję budynku organ odwoławczy uznał za wiarygodne i prawidłowe, w odniesieniu do warunków technicznych, stanowisko ekspertów o odpowiednich uprawnieniach budowlanych. Podano, że usunięcie ścianki działowej również nie wypłynęło na zagrożenie dla konstrukcji budynku. Odnosząc się do kwestii wentylacji mechanicznej przytoczono treść § 152 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podniesiono, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie na etapie postępowania odwoławczego z uwagi na wykonanie przez Państwo M. okien połaciowych, co w ocenie organu odwoławczego w sposób istotny wpłynęło na brak możliwości umieszczenia wyrzutni na dachu budynku z zachowaniem odległości wskazanych w powołanych przepisach. Wyjaśniono, że aktualna lokalizacja wyrzutni na ścianie budynku w sposób oczywisty również narusza wymagane prawem odległości określone przez powołany przepis. Pomierzone odległości wskazują jednoznacznie, że zarówno wyrzutnia powietrza wentylacji pralni umiejscowiona w ścianie północnej jak i południowej (z wyciągów miejscowych) nie spełniają wymogu technicznego określonego powołanym przepisem § 152 ust. 9 warunków technicznych z uwagi na niezachowanie odległości od okien, a czerpnia powietrza w ścianie od strony południowej, nie zachowuje wymogu określonego w § 152 ust. 2 warunków technicznych z uwagi na sąsiedztwo wyrzutni - istnieje możliwości napływu powietrza wywiewanego z wyrzutni. Uchybienie tym warunkom czyniło niecelowe ustalenie innych odległości (np. od budynku sąsiedniego). Ponadto ustalono, że przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany jest w strefie ochrony konserwatorskiej historycznego układu urbanistycznego miasta O. i jest wpisany do rejestru zabytków województwa [...]. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami roboty budowlane prowadzone przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków oraz w jego otoczeniu wymagają uzyskania zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wskazano, że art. 28 w zw. z art. 29 ust. 4 oraz art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego określa obowiązek uzyskania pozwolenia na roboty budowlane w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. W związku z powyższym roboty budowlane związane z udrożnieniem wentylacji grawitacyjnej oraz właściwym umiejscowieniem wentylacji mechanicznej (jak i dokończenie instalacji c.o.) muszą być poprzedzone decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz decyzją o pozwoleniu na budowę (zatwierdzającą projekt budowlany). Podano, że organ odwoławczy w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie może ani zobowiązać inwestora do uzyskania takiej decyzji, ani też nie może nałożyć obowiązku wykonania czynności lub robót z pominięciem powołanej procedury. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w ocenie stanu technicznego wykonanych robót budowlanych w zakresie instalacji wentylacji i centralnego ogrzewania. Tym samym w niniejszym postępowaniu doprowadzenie do zgodności z przepisami w trybie art. 51 Prawa budowlanego z uwagi na przepisy szczególne mogło jedynie ograniczyć się do nałożenia obowiązku demontażu wentylacji mechanicznej, która narusza warunki techniczne. Wyjaśniono przy tym, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już (samowolnie) robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno nastąpić w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Natomiast legalna kontynuacja robót budowlanych w lokalu pralni musi być poprzedzona pozwoleniem konserwatora zabytków i pozwoleniem na budowę (zatwierdzającym projekt budowlany) oraz będzie wymagała zgody Wspólnoty budynku z uwagi na ingerencję w elementy wspólne budynku (instalacje). Wskazano jednocześnie, że obecnie w pralni nie odbywa się czyszczenie chemiczne w związku z czym została wyeliminowana ewentualna emisja tetrachloroetenu. Organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw prawnych, by weryfikować czy z pralni wydobywają się jakieś zapachy do mieszkania odwołujących się, jaki jest ich skład chemiczny oraz w jaki sposób mogą one oddziaływać, bowiem organy działają w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz wydanych do niej warunków technicznych, które nie regulują tych kwestii. Jednakże odwołujący się mogą dochodzić zaniechania emmisji szkodliwych zapachów w postępowaniu przed sądem powszechnym, jeśli wykażą ich występowanie. Ponadto szczegółowo odniesiono się do sposób wykonania pomiarów w czasie oględzin organu odwoławczego, co także zakwestionowali odwołujący się. Wyjaśniono przy tym, że w ramach przedmiotowego postępowania organ nie ocenia zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem technologicznym pralni albowiem nie jest to projekt budowlany, na podstawie którego można byłoby prowadzić legalnie roboty budowlane oraz nie został on zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę. Na powyższą decyzję skargę wnieśli M. A. i R. A. zarzucając naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez stwierdzenie iż nie zachowano wymaganej odległości wyrzutni od okien podczas, gdy organ II Instancji pominął, że w czasie projektowania, wykonania i zgłoszenia ich wykonania przez M. A. w 2006 r. nie było w budynku okien na górze i dopiero adaptacja strychu przez M. i A. M. po dacie nabycia przez nich lokalu mieszkalnego w 2000 r., kiedy już pralnia od lat funkcjonowała, skutkowała montażem okien; błędne ustalenie, że to wyrzutnia powietrza zachowuje odległość 3m w poziomie od okien w ścianie budynku, a nie nawiew oraz błędne podanie, że nie zachowuje minimalnej odległości, bez podania odległości rzekomo obmierzonej, ani odległości rzekomo brakującej. Podniesiono także, że naruszono przepisy postępowania poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, polegające na pominięciu dokonania przez M. i A. M. nadbudowy nad funkcjonującym poniżej i zaopatrzonym w urządzenia wentylacyjne zakładem usługowym, czasu tej nadbudowy, nieprawidłowości, pominięciu toczących się postępowań w zakresie ich samowoli budowlanej, niedostosowanie do istniejących urządzeń, wprowadzaniu w błąd organów nadzoru budowlanego, dokonywaniu czynności budowlanych bez uwzględnienia istniejących w budynku urządzeń wentylacyjnych, nieprzeprowadzenie dowodu z akt postępowań administracyjnych dotyczących M. i A. M. w zakresie dokonanych przez nich samowoli budowlanych, wykonanie nadbudowy w budynku stron bez zachowania przewidzianych prawem procedur i obarczanie konsekwencją tych niezgodnych z prawem czynności skarżącej, prawidłowo realizującej wymogi związane z usytuowaniem urządzeń wentylacyjnych, nierozpoznanie sprawy łącznie z innymi prowadzonymi w sprawie dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, wydanie kolejnej w przedmiotowej sprawie decyzji na tle tożsamego stanu faktycznego oraz prawnego, skrajnie różnej od poprzednich decyzji wydanych w sprawie. W związku z tym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości. Wskazali, że dotychczasowe zastrzeżenia w zakresie wentylacji mechanicznej dotyczyły jedynie ich wymiany związanej z wydajnością, natomiast przedmiotem postępowania nigdy nie było usytuowanie wentylacji mechanicznej. Postępowanie dotyczyło wyłącznie usytuowania wyrzutni powietrza. W związku z tym strona nie miała możliwości pełnego odniesienia się do okoliczności związanych z jej funkcjonowaniem, projektowaniem i zainstalowaniem, a brak przeprowadzenia dowodów w tym zakresie pozbawił stronę możliwości działania i pozbawił elementarnych praw strony do wszechstronnego i obiektywnego ustalenia stanu faktycznego. Wskazano, że organ pominął dokonanie przez M. i A. M. nadbudowy nad funkcjonującym poniżej i zaopatrzonym w urządzenia wentylacyjne zakładem usługowym, a przede wszystkim czasu tej nadbudowy. Sprawy zaś związane z nadbudową są przedmiotem analizy w postępowaniach administracyjnych prowadzonych przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego z O. Wskazano, że nadbudowa obiektu prowadzi do stworzenia nowej bryły obiektu już istniejącego i wymaga zbadania, czy nie stanowi samowoli budowlanej, gdyż nie może zyskać akceptacji korzystanie z uprawnień, gdy doszło do naruszenia prawa, a naruszenie prawa nie może być źródłem istnienia uprawnienia. Natomiast jeśli obiekt zasadniczy postawiony został zgodnie z przepisami, na podstawie pozwolenia na budowę, poczynione przez organ ustalenia są nieprawidłowe. Zarzucono, że ustalenia dokonane przez organ odwoławczy prowadzą do wniosku, że po dokonaniu nadbudowy przez M. i A. M., pozostała istniejąca od 2006 r. w określonym kształcie konstrukcja musi dostosować się do nadbudowy. Zatem przez kolejne samowolne czynności budowlane prowadzone nawet w toku niniejszego postępowania (np. montaż okien dachowych), każde zamontowane instalacje należy zmienić, ilekroć w budynku nastąpią kolejne modyfikacje jego konstrukcji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu co do legalności i prawidłowości robót budowlanych wykonanych przez A. i M. M. stwierdzono, że są one objęte odrębnym postępowaniem prowadzonym przez PINB w O., w którym sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazano przy tym, że zakres robót budowlanych przy przebudowie poddasza na lokal mieszkalny był wykonany przez Państwo M. na podstawie decyzji Starosty O. z dnia 22 lutego 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W dniu 29 lipca 2010 r. Państwo M. zawiadomili o zakończeniu przebudowy poddasza na mieszkanie, dołączając do zawiadomienia m.in. rysunek z nie istotnymi zmianami od zatwierdzonego projektu (naniesionymi przez projektanta oknami połaciowymi). Na rozprawie przed tut. Sądem pełnomocnik skarżących zarzucił ponadto naruszenie art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oparcie decyzji organu II instancji na innej podstawie prawnej, tj. bez przytoczenia art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 – tekst obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji – dalej jako: P.b.) ustanawiają zasadę, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji) lub na podstawie zgłoszenia - o ile organ w określonym w ustawie terminie nie zgłosi sprzeciwu (art. 30 P.b.), za wyjątkiem robót budowlanych, określonych w art. 29 P.b., dla których ustawodawca nie przewidział obowiązku ich zgłoszenia. Zatem roboty budowlane przeprowadzone bez pozwolenia na budowę lub bez ich zgłoszenia wykonane są w warunkach samowoli budowlanej. W takim wypadku – w zależności od stanu faktycznego – istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 lub 49b P.b., bądź też postępowania naprawczego w trybie art. 51 P.b. Nie oznacza to jednak, ze w każdym przypadku wdrożenie wskazanej procedury doprowadzi do pozytywnego załatwienia sprawy. Sprawca samowoli budowlanej musi zatem zawsze uwzględniać fakt, że w przypadku braku możliwości legalizacji lub wykonania określonych obowiązków celem doprowadzenia wykonania robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem będzie zobowiązany do przywrócenia stanu, jaki istniał przed wykonaniem nielegalnych robot. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, ze roboty budowlane wykonane przez skarżących stanowiły samowolę budowlaną. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przy czym jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1 P.b.). Z akt sprawy wynika, że skarżący dokonali zmiany sposobu użytkowania lokalu funkcjonującego jako sklep rybny na pralnię chemiczną i w związku z tym wykonali szereg robót budowlanych. Podzielić przy tym należy stanowisko organu, że ich zakres wypełnia przesłanki przebudowy obiektu, na co wymagane jest pozwolenie na budowę. W związku z tym słusznie organ zastosował procedurę określoną w art. 50-51 P.b. Przy wskazać należy, że zgodnie z art. 51 ust. 1 P.b. organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2), albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (pkt 3). W niniejszej sprawie organ I instancji nakazał wykonanie określonych robót dotyczących wentylacji mechanicznej, w tym usytuowania wyrzutni powietrza usuwanego z pralni, tak aby była ona usytuowana ponad poziomem okapu budynku mieszkalno-usługowego. Jednakże z ustaleń organu odwoławczego wynika, że takie usytuowanie – z zachowaniem wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 poz. 1422) - nie jest możliwe z uwagi na wykonane przez uczestników postępowania okna połaciowe. Przy czym organ wyjaśnił, że uczestnicy postępowania wykonali roboty budowlane na podstawie decyzji Starosty O. z dnia 22 lutego 2006 r., a przedmiotowe okna zostały zgłoszone jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto z nadesłanych do Sadu wyjaśnień organu nie wynika, aby wykonanie tych okien było objęte postępowaniem organu nadzoru budowlanego. Zatem podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że nie może nałożyć obowiązku wykonania robót, które naruszałyby przepisy powołanego wyżej rozporządzenia. Ponadto skoro z ustaleń organu wynika, że przedmiotowy budynek jest wpisany do rejestru zabytków, to słuszne jest stanowisko organu, że w takim przypadku - zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.) - prowadzenie robót budowalnych zarówno w obiekcie wpisanym do rejestru zabytków, jak i w jego otoczeniu wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że wykonanie nałożonych obowiązków dotyczy części wspólnych budynku, a tym samym wymaga także zgody wspólnoty mieszkaniowej. Nie ulega zaś wątpliwości, że nałożenie obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. nie może zastępować zgody konserwatora zabytków, czy też wspólnoty mieszkaniowej. W ten sposób bowiem sprawca samowoli budowlanej nie musiałby zachować określonej wyżej procedury i byłby przez to w korzystniejszej sytuacji od podmiotu ubiegającego się o pozwolenie na budowę, a więc podmiotu zamierzającego prowadzić legalne roboty budowlane. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że niezasadne jest kwestionowanie ustaleń organu odnośnie usytuowania nawiewu, czy też wyrzutni powietrza, gdyż podane przez organ odległości zostały ustalone w trakcie oględzin, w których uczestniczyła skarżąca, nie wnosząc żadnych uwag w tym zakresie. Nie znajdują także żadnej podstawy zarzuty strony skarżącej, wskazujące że roboty budowalne uczestników postępowania zostały wykonane w okresie, kiedy już funkcjonowała pralnia, skoro – jak wskazano wyżej – były one przeprowadzone na podstawie pozwolenia na budowę, zaś wszelkie roboty dotyczące pralni były wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Przy czym wskazać należy, że zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie robot budowlanych związanych z lokalem skarżących i tylko w tym zakresie Sąd kontrolował rozstrzygnięcia organów nadzoru budowalnego. Nie może się zatem odnosić do kwestii będących przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez organy. Nie jest także uzasadniony podniesiony na rozprawie zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego mający polegać na braku wskazania w zaskarżonej decyzji art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Wyjaśnić zatem należy, że art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Przy czym zgodnie z art. 138 w związku z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Oznacza to tym samym, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta i winna być poprzedzona przeprowadzeniem przez każdy z organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Stosownie zaś do art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postepowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznał sprawę na nowo, a nawet przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Nie jest zatem zasadny zarzut, że niepowołanie się na wskazywany przepis stanowi naruszenie zasad dwuinstancyjności. Z treści zaskarżonej decyzji wyraźnie bowiem wynika, na jakiej podstawie organ odwoławczy podjął swoje rozstrzygnięcie. Przy czym na marginesie należy przypomnieć, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie art. 51 P.b., a nie na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Wobec powyższego skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.