II SA/Ol 1087/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Miejskiej z "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę oddala skargę. Decyzją z dnia 16 lipca 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy P., działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, udzielił "[...]" spółce z o.o. w L. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę od dnia 1 sierpnia 2009 r. na czas nieoznaczony. W dniu 16 września 2009 r. spółka złożyła wniosek o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie gminy Pasłęk. Uchwałą nr x z dnia 25 września 2009 r. Rada Miejska w Pasłęku odmówiła spółce zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Rada Miejska zarzuciła, że wbrew art. 24 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków spółka nie przedstawiła wniosku o zatwierdzenie taryf w terminie 70 dni przed planowanym dniem ich wejścia w życie. To uniemożliwiło Burmistrzowi P. zbadanie zgodności taryfy z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto podniesiono, że wątpliwości budzi konstrukcja taryfy, w szczególności wartość składników tabeli C, dotyczącej ustalenia poziomu niezbędnych przychodów, określonych na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). Zastrzeżenia Rady budziła wysokość kosztów własnych przewidzianych na przyszłe remonty sieci, które zdaniem organu gminy, w przypadku dzierżawcy sieci, powinny ograniczać się wyłącznie drobnych napraw. Za niejasny uznano też sposób wyliczenia wartości należności nieregularnych, których wielkość uprawdopodabnia się w sposób określony w ustawie z dnia 1994 r. o rachunkowości. Podniesiono również, że do uzasadnienia wniosku spółka nie załączyła ostatniego sprawozdania finansowego za rok obrotowy oraz informacji wymaganych w § 19 ust. 2 rozporządzenia. W dniu 2 października 2009 r. spółka wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu powyższej uchwały. Spółka podniosła, że obowiązkiem rady gminy jest podjęcie uchwały na podstawie art. 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków na podstawie przedstawionej przez przedsiębiorcę kalkulacji planowanych kosztów na 14 dni przed podjęciem działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Z obowiązku tego organy gminy nie wywiązały się. Brak jest zatem podstaw do zawierania z odbiorcami umów o dostarczanie wody i pobierania od nich opłat, gdyż spółka nie ma zatwierdzonych żadnych taryf i zasad odpłatności mieszkańców za dostarczaną wodę. Uchwałą nr y z dnia 23 października 2009 r. Rada Miejska w P. nie uwzględniła powyższego wezwania. Wyjaśniła, że spółka prowadziła już działalność związaną ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę. Wskazuje na to dołączona do wniosku dokumentacja, z której wynika, że wartości kosztów ustalono na podstawie kosztów poniesionych w roku obrachunkowym poprzedzającym rok, w którym wprowadzona jest taryfa. Ponadto, podano za Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w E., że spółka prowadzi działalność w tym zakresie na terenie miejscowości S. od 1993 r. Przepis art. 24a dla ustalenia cen i opłat za wodę może być stosowany jedynie w okresie pierwszych 18 miesięcy od dnia podjęcia działalności przez powołane lub utworzone przedsiębiorstwo. Skoro zaś spółka złożyła wniosek o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę w trybie art. 24 ust. 1-9, to Rada Miejska wnioskiem tym była związana i nie mogła rozpoznać go jako wniosku złożonego przez nowe przedsiębiorstwo lub przez przedsiębiorstwo, które podjęło działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, gdyż przepisy prawa nie przewidują takiej możliwości. Wskazano ponadto, że spółka powinna złożyć nowy wniosek o zatwierdzenie taryf w trybie art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2006 r. W złożonej skardze spółka wniosła o uchylenie uchwały nr x Rady Miejskiej w P. z dnia 25 września 2009 r. W uzasadnieniu podała, że jest dzierżawcą gospodarstwa rolnego. W ramach przedmiotu dzierżawy przejęła do obsługi sieć wodociągową i hydrofornię we wsi S. Z umowy dzierżawy nie wynika obowiązek dostarczania wody mieszkańcom tej wsi, lecz taki stan był zastany od wielu lat. W ramach porządkowania działalności spółka przekazała gminie G. i Agencji Nieruchomości Rolnych sieci wodociągowe i hydrofornie w G. i K. Natomiast gmina P. odmówiła przyjęcia sieci z uwagi na jej bardzo zły stan techniczny. Spółka podniosła, że nigdy nie miała zatwierdzonej taryfy na dostarczanie wody, a stosowane stawki wynikały z uznania zarządu spółki i były analogiczne do stawek obowiązujących w gminie P. Skarżąca zarzuciła, że pomimo załączenia do wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę projektu regulaminu dostarczania wody, Rada Miejska nie uchwaliła tego regulaminu i nie zajęła żadnego stanowiska w sprawie projektu. Wobec tego spółka nie ma podstaw do zawierania umów na dostawę wody z odbiorcami. Podniesiono ponadto, że Rada Miejska powinna uchwalić taryfy rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie wodę na podstawie art. 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W ocenie spółki, powinna być ona traktowana jako nowopowstałe lub rozpoczynające nową działalność przedsiębiorstwo wodociągowe, a fakt wcześniejszego wykonywania działalności bez zezwolenia jest bez znaczenia. Spółka stwierdziła, że zaskarżona uchwała nie powinna być podjęta. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o oddalenie skargi. W ocenie organu gminy brak jest podstawy prawnej do nakazania radzie gminy podjęcia uchwały, o której mowa w art. 24a ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W oparciu o art. 24a ust. 1- 4 tej ustawy uchwalane są m.in. ceny i stawki opłat i stawki opłat za dostarczaną wodę w stosunku do utworzonego lub powołanego przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego, lub w odniesieniu do już istniejącego przedsiębiorstwa, które podjęło działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Natomiast spółka prowadzi działalność w tym zakresie od dnia 1 listopada 1993 r. W takiej sytuacji rada gminy nie uchwala stawek cen i opłat za dostarczaną wodę lub odprowadzane ścieki w trybie art. 24a ust. 2, lecz podejmuje uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryf za tego rodzaju usługi, zgodnie z art. 24. Bez znaczenia, zdaniem Rady Miejskiej, jest data formalnego uzyskania zezwolenia na działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przez podmiot, który taką działalność gospodarczą prowadził przed wystąpieniem o zezwolenie. Zaznaczono, że Rada Miejska podjęła uchwałę zgodnie ze złożonym przez stronę skarżącą wnioskiem "o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę". Podkreśliła, że wniosek nie dotyczył uchwalenia cen i stawek za dostarczoną wodę, lecz zatwierdzenia taryfy. Do wniosku zostały załączone wymagane dokumenty. Rada nie mogła podjąć uchwały w sprawie ustalenia taryf oraz zasad rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę na podstawie art. 24a ust. 2, gdyż wykroczyłaby poza granice wniosku. Wyjaśniono ponadto, że podstawą do odmowy zatwierdzenia taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę był proponowany termin jej wejścia, tj. dzień 1 października 2009 r., czyli już po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku zamiast wymaganego terminu 70-dniowego, co uniemożliwiło Burmistrzowi weryfikację złożonego wniosku. Rada Miejska wyjaśniła też, że na terenie gminy P. obowiązuje regulamin uchwalony uchwałą nr XI/55/05 z dnia 16 grudnia 2005 r. w sprawie: regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Województwa Warmińsko – Mazurskiego Nr 11, poz. 290), do którego powinna stosować się również spółka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, iż skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr x Rady Miejskiej w P. z dnia 25 września 2009 r., którą odmówiono skarżącej zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Skarżąca wywodzi, że powyższa uchwała nie powinna być podjęta, gdyż spółka powinna być traktowana jak nowo powstałe przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne lub przedsiębiorstwo rozpoczynające dopiero taką działalność, zaskarżona uchwała zastała natomiast podjęta w trybie przewidzianym dla już funkcjonujących przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Zasadnie skarżąca wskazuje na odrębny tryb zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla podmiotów prowadzących działalność w powyższym zakresie funkcjonujących przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych i podmiotów, które rozpoczynają dopiero taką działalność. Kwestie te zostały uregulowane odpowiednio w art. 24 i art. 24a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Stosownie do art. 24 ust. 2 tej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Następnie, wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia (art. 24 ust. 4). Natomiast zgodnie z ust. 5 art. 24 tej ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. W przypadku zaś, gdy działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków podejmuje nowo powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne bądź też istniejące przedsiębiorstwo podjęło nowy rodzaj działalności gospodarczej, zgodnie z art. 24a ust. 1 ustawy, w okresie pierwszych 18 miesięcy od dnia podjęcia tej działalności obowiązują ceny i stawki opłat uchwalone przez radę gminy, zapewniające pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Uchwała ta jest podejmowana na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w terminie co najmniej 14 dni przed powołaniem lub utworzeniem przedsiębiorstwa wodociągowo -kanalizacyjnego, lub podjęciem przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków (ust. 2 art. 24a). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca spółka prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę w miejscowości S. od dnia 1 listopada 1993 r. Jak wynika z pisma spółki z dnia 24 września 2008 r., kierowanego do Agencji Własności Rolnych Oddziału Terenowego w O., działalność tę do dnia 31 maja 2009 r. prowadziła na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast zezwolenie na prowadzenie tej działalności, wydane na podstawie art. 16 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, skarżąca otrzymała decyzją Burmistrza P. z dnia 16 lipca 2009 r. Zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 2 pkt 4 cytowanej ustawy, przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Powołany przepis zawiera funkcjonalną definicję przedsiębiorstwa wodociągowo -kanalizacyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2009 r., sygn. akt II OSK 998/09, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wskazać też należy, że stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 14 stycznia 2002 r., przedsiębiorstwa wodociągowo -kanalizacyjne były obowiązane wystąpić z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, o których mowa w art. 16 ust. 1. Spółka wniosek taki złożyła dnia 12 czerwca 2009 r. Uwzględniając powyższe, skarżąca musi być traktowana jako funkcjonujące przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, gdyż prowadziła działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego dostarczania wody już od 1993 r. Wobec tego art. 24a powołanej wyżej ustawy nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Jak wyżej wskazano, przepis ten dotyczy wyłącznie przedsiębiorstw, które nie prowadziły wcześniej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. W tej sytuacji wniosek spółki o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie gminy P. na okres od 1 października 2009 r. do dnia 31 września 2010 r., prawidłowo rozpoznano w trybie przewidzianym w art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powyższy wniosek skarżąca złożyła dnia 16 września 2009 r. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 2 tej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne powinno w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawić wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Powyższe ma umożliwić organowi wykonawczemu gminy sprawdzenie legalności sporządzenia taryf i planu oraz weryfikację kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia. Analiza ta ma na celu zapobieganie podejmowaniu przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne działań skierowanych na osiągnięcie zysku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 584/07, LEX nr 384723). Z tych względów organ gminy powinien mieć realną kontrolę wysokości stosowanych cen i opłat proponowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne. Termin do złożenia wniosku na 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie umożliwia przeprowadzenie takiej kontroli, a także np. wyjaśnienie ewentualnych niejasności poprzez uzupełnienie dokumentów czy danych. Organ gminy nie może być pozbawiany faktycznej możliwości weryfikowania danych zawartych we wniosku oraz proponowanych cen poprzez dowolne skracanie tego terminu przez wnioskodawcę. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 24 ust. 9 przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie co najmniej 7 dni przed dniem wejścia w życie, ogłasza obowiązujące taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty. Uznać zatem należy, że powyższy termin nie jest jedynie wymogiem formalnym. Spółka składając wniosek na 14 dni przed dniem wejścia w życie wnioskowanych taryf uchybiła obowiązkowi określonemu w art. 24 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 5 tej ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Podnieść ponadto należy, że Rada Miejska w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazała nie tylko na powyższe naruszenie, lecz zarzuciła ponadto niejasny sposób wyliczenia wielkości kosztów własnych przewidzianych na remonty sieci, wartości należności nieregularnych oraz brak ostatniego sprawozdania finansowego za rok obrotowy i informacji wskazanych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Prawidłowo więc zaskarżoną uchwałą odmówiono spółce zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, gdyż sporządzone one zostały niezgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i rozporządzenia wykonawczego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.