II SA/Ol 1088/12

Dnia 23 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 roku sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia "[...]" Burmistrza Miasta o nr "[...]"; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. M. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że decyzją nr "[...]" z dnia 16 września 2009r. Burmistrz Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku K. K., ustalił warunki zabudowy terenu położonego w B. przy ul. K. na działce geodezyjnej nr "[...]", obręb "[...]", dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej wielostanowiskowej przykrytej wiatą; rodzaj zabudowy: zabudowa usługowa. Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2011r. organ ten, po rozpoznaniu wniosku S. M. zgłoszonego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił jednak postępowanie zakończone powyższą decyzją. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia 23 grudnia 2011r. organ ten, powołując art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 16 września 2009r. uznając, że S. M. nie przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co oznacza, że w sprawie nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że S. M. jest współużytkownikiem wieczystym (w udziale wynoszącym 5/12 części) drogi wewnętrznej znajdującej się na działce nr "[...]", przez której teren, dla którego ustalono decyzją z dnia 16 września 2012r warunki zabudowy, ma dostęp do drogi publicznej oraz drogi wewnętrznej znajdującej się na działce nr "[...]" (w udziale wynoszącym 1/8 części) Dodano, że działki te nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr "[...]", dla której ustalono warunki zabudowy, co nie zwalnia jednak organu od rozstrzygnięcia, czy planowana inwestycja oddziałuje na działki nr "[...]" i nr "[...]", w taki sposób, że może mieć bezpośredni wpływ na sytuację prawną współużytkownika wieczystego tych działek. Stwierdził jednak, że nie znalazł żadnego przepisu uzasadniającego przyjęcie, iż uprawnienia tego podmiotu doznają lub mogą doznać jakiegokolwiek uszczerbku lub zagrożenia. W ocenie organu, przepisów takich nie stanowią regulacje dotyczące ochrony środowiska, skoro planowana inwestycja nie wymaga wykonania dokumentacji w tym zakresie. Ponadto nieruchomości, których współużytkownikiem wieczystym jest S. M., spełniają wyłącznie funkcję dróg wewnętrznych, które już przed złożeniem wniosku intensywnie wykorzystywane były w celu dojazdu do obiektów handlowych i magazynowych znajdujących się w ich pobliżu. Zdaniem organu, źródłem interesu prawnego w niniejszej sprawie nie jest także podawany przez wnioskodawcę przepis art. 199 k.p.c. W odwołaniu od powyższej decyzji S. M. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniósł, że działka objęta decyzją z dnia 16 września 2009r. o warunkach zabudowy nie ma dostępu do drogi publicznej, a inwestor nigdy nie uzyskał jego zgody na lokalizację swojego przedsięwzięcia i na przejazd samochodów do tej inwestycji przez działkę nr "[...]". Wskazał, że postępowanie wznowione było prowadzone niezwykle przewlekle, a organ przeprowadzał środki dowodowe (z zeznań świadków i oględziny), które w istocie nic nie mogły wnieść do sprawy, gdyż żadna ze stron nie kwestionowała stanu faktycznego tej sprawy. Zaznaczył, że pojęcie "dojazd do drogi publicznej" należy interpretować jako istnienie podstawy prawnej dla korzystania z nieruchomości zapewniającej dojazd do drogi publicznej, a nie tylko faktyczne istnienie możliwości takiego dojazdu. W ocenie odwołującego, dostęp do drogi publicznej ma być zagwarantowany prawnie a nie faktycznie. Decyzją z dnia 11 czerwca 2012r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił w zasadzie stanowisko organu I instancji zajęte w tej sprawie. Podał, że okoliczności podniesione przez odwołującego w toku postępowania wznowionego świadczą bezspornie, że ma on interes faktyczny w nielokowaniu na działce nr "[...]" inwestycji służącej do prowadzenia działalności gospodarczej tego samego rodzaju, jak jego działalność gospodarcza. W ocenie organu odwoławczego, w tej konkretnej sprawie i w jej konkretnych okolicznościach nie został wykazany interes prawny lub obowiązek odwołującego, który wynikałby z ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie – S. M. powtórzył zarzuty i argumenty, zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, obciążając nimi organ odwoławczy. Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wskazało, że w postępowaniu wznowionym, z uwagi na nieposiadanie przez skarżącego przymiotu strony, nie była badana zgodność z prawem ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy za niemożliwe organ uznał odniesienie się do zarzutów dotyczących wadliwości tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż organy obu instancji w niedostateczny sposób wyjaśniły, czy skarżącemu przysługuje legitymacja procesowa strony we wznowionym postępowaniu zakończonym uprzednio ostateczną decyzją nr "[...]" z dnia 16 września 2009r. Burmistrza Miasta B. o ustaleniu warunków zabudowy terenu położonego w B. przy ul. K. na działce geodezyjnej nr "[...]", obręb "[...]", dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej wielostanowiskowej przykrytej wiatą; rodzaj zabudowy: zabudowa usługowa. W niniejszej sprawie niesporne jest, że skarżący jest współużytkownikiem wieczystym działki nr "[...]", stanowiącej drogę wewnętrzną przez którą, w powołanej decyzji o warunkach zabudowy, ustalono dojazd do działki nr "[...]" (pkt 8.1 tej decyzji). Działka nr "[...]" nie graniczy jednak bezpośrednio z działką nr "[...]", co - jak słusznie wskazały organy, nie wyklucza jeszcze posiadania przez skarżącego legitymacji procesowej strony w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. W takim bowiem przypadku, konieczne jest zbadanie, czy planowana inwestycja oddziałuje swoim zasięgiem na nieruchomość skarżącego, w taki sposób, że może wpływać na sferę jego praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest bowiem pogląd, który podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie, że stroną postępowania w sprawach warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.01.2012r., sygn. akt II OSK 2105/10, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl, z dnia 29 czerwca 2001r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004r. sygn. akt OSK 394/04, Lex nr 160631). W postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.) brak jest zatem miejsca na jakikolwiek automatyzm a stwierdzenie, czy żądanie pochodzi od strony wymaga indywidualnego podejścia i oceny, czy planowana inwestycja, dla której ustalono warunki zabudowy, oddziałuje na nieruchomości wnioskodawcy w stopniu powodującym uciążliwości dla tej nieruchomości. Należy także pamiętać, że – zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., celem postępowania wznowionego jest nie tylko zbadanie wystąpienia w sprawie przesłanki uruchomienia tego trybu ale także ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty. W kontrolowanej sprawie, mimo że organy prowadziły analizę wpływu spornej inwestycji na działki, których współużytkownikiem wieczystym jest skarżący, to jej wyniki nie są wystarczające do oceny, czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Stwierdzone uchybienie stanowi naruszenie art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 28 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do zaniechania przez organy ponownego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, gdy nie wiadomo, czy istnieją ku temu podstawy. W ocenie Sądu, kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy jest dostęp terenu do drogi publicznej, przez który należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Powołane przepisy stanowią bowiem punkt wyjścia do oceny, czy współużytkownik wieczysty drogi wewnętrznej, przez której teren, dla którego ustalane są warunki zabudowy, ma dostęp do drogi publicznej, jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Finansowanie tych zadań należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. W świetle powołanej regulacji prawej nie może budzić wątpliwości, że ustalenie dostępu terenu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną wpływa na sytuację prawną podmiotu zobowiązanego do utrzymania tej drogi, a podstawę materialnoprawną jego interesu prawnego w tym postępowaniu stanowi art. 8 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2011r., II SA/Kr 674/11 i wyrok NSA z 17 lutego 2009r., II OSK 184/08, orzeczenia dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za konstatacją taką przemawia także, wprowadzenie w art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Skoro podmiot publiczny uczestniczy w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy jako organ współdziałający, to żadnego uzasadnienia nie byłoby dla pozbawienia udziału w tym postępowaniu w charakterze strony podmiotu prywatnego, w którego władaniu znajduje się droga wewnętrzna. Dla ustalenia jednak, czy skarżący - jako współużytkownik wieczysty drogi wewnętrznej, jest stroną w kontrolowanym postępowaniu konieczne jest uprzednie sprawdzenie, czy względem drogi znajdującej się na działce nr "[...]" ciążą na nim obowiązki, o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 233 Kodeksu cywilnego, w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien zatem uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.