II SA/Ol 109/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Inspektora z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 7 stycznia 2016 r. B. P. zwrócił się do Starosty o skorygowanie błędnego oznaczenia użytku gruntowego w działce nr "[...]" położonej w obrębie A, gm. A oraz ujawnienie na mapie ewidencyjnej fundamentów budynków, studni, słupa energetycznego i fragmentów ogrodzenia siedliska itp. Wnioskodawca podkreślił, że na przedmiotowej działce od dziesiątek lat było oznaczenie użytku gruntowego B, a obecnie bez jakiegokolwiek uzasadnienia i podstawy prawnej zmieniono oznaczenie użytku gruntowego na R i to przez organ ustawowo nieuprawniony do dokonania tej zmiany. Wskazał również, że oznaczenie to jest niezgodne ze stanem faktycznym. Przed laty zabudowania na przedmiotowej działce uległy spaleniu, a później zdewastowaniu. Obecnie na działce znajdują się fundamenty i części murów przyziemia budynku mieszkalnego i gospodarczego, studnia oraz końcowy (podwójny) żelbetowy słup energetyczny, fragmenty ogrodzenia itp. W dniu 7 kwietnia 2016 r. Starosta wydał decyzję, którą odmówił zmiany użytku gruntowego oznaczonego symbolem "R"- grunty orne o powierzchni 0,2983 ha na "Br" - grunty rolne zabudowane w działce nr "[...]" położonej w obrębie A, gm. A, stanowiącej własność B. P.. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa A uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia 22 czerwca 2016 r., Starosta zwrócił się do strony o sprecyzowanie wniosku z dnia 7.01.2016 r. W piśmie z dnia 7.08.2016 r. pełnomocnik B. P., poinformował, że w imieniu właściciela wnosi o "przywrócenie użytku gruntowego funkcjonującego w rejestrze ewidencji gruntów oraz na mapie ewidencyjnej przed modernizacją". Starosta w dniu "[...]" wydał decyzję, którą odmówił zmiany użytku gruntowego oznaczonego symbolem "R" - grunty orne, o powierzchni 0,2983 ha na "Br"- grunty rolne zabudowane, w działce nr "[...]" położonej w obrębie A, gm. A, stanowiącej własność B. P. Starosta wyjaśnił, że informacje dotyczące działki nr "[...]" w obrębie A, gmina A, zawarte w ewidencji gruntów i budynków, zostały ustalone na podstawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w latach 2011-2014 na terenie powiatu olsztyńskiego. Starosta, działając na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.) oraz § 55 i § 56 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2001r. Nr 38, poz. 454) w dniu 12 kwietnia 2011 r. przystąpił do prac modernizacyjnych polegających za założeniu ewidencji budynków i lokali dla powiatu olsztyńskiego. Informacja o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz o trybie postępowania związanego z modernizacją gruntów i budynków została wywieszona na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego przez okres 14 dni, tj. od 15 kwietnia 2011 r. do 29 kwietnia 2011 r. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w okresie od 26 kwietnia 2011 r. do 10 maja 2011 r. Organ pierwszej instancji wyjaśnił także, że podczas przeprowadzonej w dniu 22 lutego 2016 r. wizji terenowej potwierdzono stan zagospodarowania działki opisany przez stronę we wniosku z dnia 7.01.2016 r. Na przedmiotowej działce brak jest budynków, znajdują się jedynie fragmenty ścian budynku oraz pozostałości fundamentów drugiego budynku. Działka porośnięta jest wysoką trawą i drzewami oraz nie posiada fizycznego dojazdu do drogi publicznej. W ocenie Starosty, zgodnie ze stanem faktycznym, brak jest podstaw do zaliczenia użytku gruntowego przedmiotowej działki do gruntów rolnych zabudowanych, a postępowanie Urzędu Gminy w sprawie wydania warunków zabudowy nie stanowi podstawy do zmiany oznaczenia użytku gruntowego. Istotny jest zaś sposób zagospodarowania i zabudowy gruntu, a na podstawie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że na przedmiotowej działce brak jest budynków wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. z 1999 r. Nr 112, poz.1316 oraz z 2002 r. Nr 18, poz. 170). Przywrócenie zatem oznaczenia Br/RV - grunty rolne zabudowane, pozostawałoby w sprzeczności z rzeczywistym charakterem użytków gruntowych przedmiotowej działki. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 25.10.2016 r. odwołał się B. P., działając przez swojego pełnomocnika. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i "nakazanie aby I instancja skorygowała przez siebie złamane prawo i zgodnie z prawem i stanem faktycznym wpisała, że przedmiotowa działka nr to działka także lub tylko oznaczona literką B i na pewno nie działka rolna zabudowana". Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił opinię Starosty, że zgodnie ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie, brak jest podstaw do zaliczenia użytku gruntowego przedmiotowej działki do gruntów rolnych zabudowanych - Br. Za nieuzasadniony uznano zarzut skarżącego, że w/w działka "nigdy nie była tzw. gruntami rolnymi zabudowanymi", gdyż w operacie ewidencyjnym, przed zmianą dokonaną w 2014r. podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków, widniał zapis, dotyczący użytków gruntowych B, czyli grunty rolne zabudowane. Podkreślono, że grunty przedmiotowej działki nie zostały nigdy wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, że kompleks działek należących do B. P. stanowi obszar poniżej 1 ha, gdyż do czasu zmiany faktycznego użytkowania tych działek, nie ma podstaw do zmiany oznaczenia użytku gruntowego na inny niż rolny. Ponadto oznaczenie użytku gruntowego, determinowane jest rodzajem zabudowy na danej działce, czyli przywrócenie oznaczenia Br - grunty rolne zabudowane, pozostawałoby w sprzeczności z rzeczywistym charakterem użytków gruntowych. Skargę na ww. decyzję wywiódł B. P.. Skarżący podkreślił, że nie zgadza się z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa oraz poprzedzającą ją decyzją Starosty. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i nakazanie organowi pierwszej instancji potwierdzenia, że działka nr "[...]" nie jest tylko gruntem rolnym o pow. 0,2983 ha, a siedliskiem mieszkalnym zabudowanym (po spaleniu) istniejącym od dziesięcioleci i nigdy niemającym nic wspólnego z gruntami rolnym. Ponadto B. P. wystąpił o uwzględnienie w przedmiotowej sprawie archiwalnych kompletnych akt sprawy Gminy A i Starostwa Powiatowego, będących dowodami na to, że do czasu spalenia zabudowań przedmiotowa działka stanowiła siedlisko mieszkaniowe niezwiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego lub dowodów przeciwnych. Wspomniane dokumenty miałby pozyskać organ drugiej instancji i przekazać do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wraz ze skargą strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego (§ 2). Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa. Z przepisu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629; dalej: p.g.k.) wynika, że ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie stwierdzono, że z przepisów art. 20, 22 i 24 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, iż ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, który pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa gruntów, ani nie nadaje tych praw. Ewidencja spełnia jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. Szczegółowy zakres informacji jakie objęte są ewidencją gruntów i budynków został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1034). Przepis § 63 rozporządzenia określa co jest danymi ewidencyjnymi dotyczącymi budynków, wskazując, że danymi tymi są m.in. główna funkcja budynku oraz inne funkcje budynku, a także klasa budynku według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, zwanej dalej "PKOB", wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB). Jak wynika z części I "Objaśnienia wstępne" pkt 1 "Pojęcia podstawowe", powołanego rozporządzenia, budynki dzielą się na mieszkalne i niemieszkalne. Budynki mieszkalne wg. Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), są to obiekty budowlane, których co najmniej połowa całkowitej powierzchni użytkowej jest wykorzystywana do celów mieszkalnych. W przypadkach, gdy mniej niż połowa całkowitej powierzchni użytkowej wykorzystywana jest na cele mieszkalne, budynek taki klasyfikowany jest jako niemieszkalny zgodnie z jego przeznaczeniem. O zaliczeniu budynku (lokalu) do właściwej podgrupy i rodzaju decyduje jego przeznaczenie oraz związana z tym konstrukcja i wyposażenie, a nie sposób użytkowania, który w praktyce bywa czasem niezgodny z przeznaczeniem. O zmianie pierwotnego przeznaczenia na stałe, decyduje każdorazowo wykonanie odpowiednich robót budowlano-adaptacyjnych. W przypadku budynków (lokali) o różnym przeznaczeniu o zaliczeniu obiektu do właściwej podgrupy i rodzaju decyduje główne jego przeznaczenie. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Stosownie zaś do treści art. 24 ust. 2b ustawy, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Zgodnie z art. 24 ust. 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej. Od powyższych możliwości dokonywania zmian danych ewidencyjnych należy odróżnić modernizację ewidencji gruntów i budynków, tj. procedurę przewidzianą w art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W ramach tej procedury o przewidywanych zmianach w ewidencji, które wynikają ze sporządzonego operatu opisowo - kartograficznego, organ nie ma obowiązku informowania odrębnie każdego z właścicieli nieruchomości. Stosownie do przepisu 24a ust. 5 ww. ustawy o terminie i miejscu wyłożenia operatu starosta ma obowiązek poinformować poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym. Na gruncie niniejszej sprawy informacje dotyczące działki nr "[...]" w obrębie A, gmina A, zawarte w ewidencji gruntów i budynków, zostały ustalone na podstawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeprowadzonej w latach 2011-2014 na terenie powiatu olsztyńskiego. Starosta przystąpił do prac modernizacyjnych polegających za założeniu ewidencji budynków i lokali dla powiatu olsztyńskiego. Informacja o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz o trybie postępowania związanego z modernizacją gruntów i budynków została wywieszona na tablicy ogłoszeń w siedzibie Starostwa Powiatowego przez okres 14 dni, tj. od 15 kwietnia 2011 r. do 29 kwietnia 2011 r. oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w okresie od 26 kwietnia 2011 r. do 10 maja 2011 r. Rację ma organ odwoławczy twierdząc, że skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa wypowiedzenia się co do ustaleń projektu operatu zarówno na etapie wyłożenia operatu, jak również po ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa. Po zakończeniu przez organ I instancji procedury modernizacji, dane zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się zatem danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie ewidencji gruntów i budynków. Stosownie do art. 24a ust. 9 ustawy, każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. Natomiast zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 24a ust. 12 ustawy). W niniejszym postępowaniu skarżący nie mógł więc skutecznie podważyć danych płynących z projektu operatu, a jego wniosek musiał być potraktowany przez organ jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Pismem zaś z dnia 7 stycznia 2016 r. B. P. zwrócił się do Starosty o skorygowanie błędnego oznaczenia użytku gruntowego w działce nr "[...]" położonej w obrębie A, gm. A oraz ujawnienie na mapie ewidencyjnej fundamentów budynków, studni, słupa energetycznego i fragmentów ogrodzenia siedliska. Pismem z dnia 22 czerwca 2016 r., Starosta zwrócił się do strony o sprecyzowanie wniosku z dnia 7 stycznia 2016 r. W piśmie z dnia 7 sierpnia 2016 r. pełnomocnik B. P., poinformował, że w imieniu właściciela wnosi o "przywrócenie użytku gruntowego funkcjonującego w rejestrze ewidencji gruntów oraz na mapie ewidencyjnej przed modernizacją". Podczas przeprowadzonej w dniu 22 lutego 2016 r. wizji terenowej potwierdzono (protokół z przeprowadzenia wizji terenowej, akta adm., k. – 3) stan zagospodarowania działki opisany przez stronę we wniosku z dnia 7 stycznia 2016 r. Na przedmiotowej działce brak jest budynków, znajdują się jedynie fragmenty ścian budynku oraz pozostałości fundamentów drugiego budynku. Działka porośnięta jest wysoką trawą i drzewami oraz nie posiada fizycznego dojazdu do drogi publicznej. Potwierdza to załączona do protokołu dokumentacja fotograficzna. Nie ulega zatem wątpliwości, że na przedmiotowej działce nie ma budynku mieszkalnego, są tylko pozostałości budynku, który spalił się 20 marca 1997 r. W ocenie Sądu zatem na podstawie przeprowadzonych oględzin prawidłowo stwierdzono, że na przedmiotowej działce brak jest budynków wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych. Zgodnie z definicją zawartą w tym rozporządzeniu "budynki" to zadaszone obiekty budowlane wraz z wbudowanymi instalacjami i urządzeniami technicznymi, wykorzystywane dla potrzeb stałych, przystosowane do przebywania ludzi, zwierząt lub ochrony przedmiotów. Ponadto organy słusznie dostrzegły, że grunty na przedmiotowej działce nie zostały wyłączone z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909), brak jest więc podstaw do zmiany oznaczenia użytku gruntowego, determinowanego rodzajem zabudowy na danej działce. Przywrócenie oznaczenia Br - grunty rolne zabudowane (dawniej Br), pozostawałoby w sprzeczności z rzeczywistym charakterem użytków gruntowych przedmiotowej działki. Organy prawidłowo zatem odmówiły zmiany użytku gruntowego oznaczonego symbolem "RV" - grunty orne, o powierzchni 0,2983 ha na "Br/RV"- grunty rolne zabudowane, na działce nr "[...]’ położonej w obrębie A, gm. A, stanowiącej własność B. P.. Wobec ustalonego stanu faktycznego sprawy zupełnie niezasadne byłoby, jak chce tego skarżący, wystąpienie o uwzględnienie w przedmiotowej sprawie archiwalnych kompletnych akt sprawy Gminy Dobre Miasto i Starostwa Powiatowego, będących dowodami na to, że do czasu spalenia zabudowań przedmiotowa działka stanowiła siedlisko mieszkaniowe niezwiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego lub dowodów przeciwnych. Jak już wspomniano, ewidencja gruntów i budynków ma za zadanie odzwierciedlać aktualny stan rzeczywisty. Wobec zebranej dokumentacji nie ma żadnych wątpliwości, że od ponad 20 lat na przedmiotowej działce nie ma już żadnego obiektu mającego cechy budynku. Dlatego też przeprowadzanie dodatkowych wskazanych w skardze dowodów byłoby zbędne i nie wniosło by żądnych istotnych ustaleń do sprawy. Dostrzec trzeba również, że skarżący został właścicielem działki o nr "[...]" na podstawie aktu notarialnego z dnia 24 września 2002r. (akta adm., k. – 20) i od tego momentu to na nim ciążył - stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (a wcześniej na poprzednim właścicielu), obowiązek prawny zgłoszenia właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Nadmienić należy również, że Sąd nie był władny zajmować się w niniejszym postępowaniu kwestią możliwości zabudowy rzeczonej działki przez stronę skarżącą. Skarżący może oczywiście rozważyć odbudowę zniszczonego (spalonego) budynku, musiałby to jednak zrobić w odpowiednim trybie i po uzysku stosownego pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.