II SA/Ol 11/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębach geodezyjnych: K., K., P., W. oddala skargę. Uchwałą [...] z [...] r., Rada Gminy D. (dalej jako: "Rada", "organ"), uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D. w obrębach geodezyjnych: K., K., P., W. (dalej jako "Plan"). W skardze, złożonej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, M. P. (dalej jako: "strona, "skarżący"), wniósł o stwierdzenie nieważności w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], położonej w obrębie K. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1) naruszenie art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego, przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości skarżącego, poprzez zmianę przeznaczenia i ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości, tj. działki nr [...]; 2) naruszenie przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej jako "u.p.z.p.") polegające na podjęciu uchwały w sprawie Planu, która w stopniu rażącym narusza prawo własności skarżącego, co nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem nie realizuje żadnego z celów gospodarki przestrzennej, który w świetle przepisów u.p.z.p. mógłby być uznany za istotny dla społeczności lokalnej, co stanowi nadużycie władztwa planistycznego gminy i istotnie narusza interes prawny skarżącego. W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała jawnie uderza w jego interes prawny. Należąca do skarżącego działka przeznaczona została w Planie jako teren rolniczy i skarżący nie może zabudować należącej do niego nieruchomości. Arbitralnie został pozbawiony możliwości realizacji inwestycji i pełnego korzystania ze swojej własności. Uchwała została podjęta bez uwzględnienia interesu prawnego skarżącego. Rada podjęła uchwałę z rażącym naruszeniem przepisów u.p.z.p. Skarżący powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, przedmiotowa skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Stawiane zarzuty nie znajdują uzasadnienia. Wskazano, że na etapie sporządzania Planu nie wpłynęły wnioski, ani uwagi co do przedmiotowego terenu. Tereny sąsiednie od wschodu, zachodu i północy również są przeznaczone pod tereny rolnicze, w większości również bez możliwości zabudowy. Wyjątkiem są tereny elektrowni słonecznych zlokalizowane w kierunku północno-zachodnim oraz tereny zabudowy zagrodowej wyznaczone w sąsiedztwie wsi K., K. i W. Skarżący w dniu 25 czerwca 2020 r., złożył wniosek o przeznaczenie części działki objętej skargą na cele farmy fotowoltaicznej z infrastrukturą towarzyszącą. Zamierzenie to zaistniało po ponad roku od wejścia w życie planu miejscowego. O planach skarżącego organ nie wiedział w momencie uchwalania planu miejscowego. Wcześniej obowiązujący plan miejscowy również nie przewidywał realizacji funkcji elektrowni słonecznych. Wobec powyższego, zarzut, że przez sporządzenie Planu została uniemożliwiona realizacja inwestycji, jest zarzutem nieprawdziwym. Wobec tego zarzut o nadmiernej ingerencji w prawo własności i uniemożliwienie prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej jest sprzeczny ze stanem faktycznym i prawnym. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie lecz nie jest prawem bezwzględnym i w określonych w Konstytucji przypadkach może doznawać ograniczeń. W przedmiotowej sprawie przepisami umożliwiającymi ograniczenie prawa własności jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina posiada władztwo planistyczne i prowadzi własną, spójną politykę przestrzenną określoną w dokumencie strategicznym jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz poprzez sukcesywne uchwalanie przepisów prawa lokalnego w postaci miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał uchwalone plany zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że przedmiotowy plan sąsiaduje z wymienionymi planami i razem tworzą spójny system określający zasady i sposób rozwoju zabudowy na terenach rolnych w rejonie wsi K. – W. – K. Przyjętą zasadą jest chęć ograniczenia rozpraszania zabudowy, poprzez wyznaczenie terenów rozwoju zabudowy w sąsiedztwie jednostek osadniczych, ponadto przy drogach i z możliwością przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej. Tereny znacznie oddalone od miejscowości zostały przeznaczone pod tereny upraw polowych, tereny zieleni nieurządzonej oraz lasy. Przedmiotowa działka położona jest w znacznej odległości od istniejących zabudowań i nie była przewidziana do rozwoju zabudowy. Ponadto za ograniczeniem zabudowy przemawia fakt występowania gruntów wysokich klas bonitacyjnych (najbardziej przydatnych dla rolnictwa RIIIb i RIVa od strony drogi powiatowej). W związku z powyższym, organ uznał, że Plan nie narusza przepisów prawa ogólnie obowiązującego i jest kontynuacją przyjętej i realizowanej od wielu lat polityki przestrzennej w Gminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1627 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że uchwała nie narusza przepisów prawa. Tym samym, skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a skarżący nie sprzeciwił się temu w przepisanym terminie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania, został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego gminy. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Jak wynika z akt administracyjnych, kwestionowana przez skarżącego uchwała została podjęta z uwzględnieniem chronologii czynności materialno-technicznych wskazanych w art. 17 u.p.z.p. Według brzmienia tego artykułu wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: 1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia; 2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu; 3) (uchylony); 4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko; 5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36; 6) występuje o opinie i uzgodnienia do projektu planu: 7) (uchylony); 8) (uchylony); 9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami; 10) (uchylony); 11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu; 12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania; 13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia; 14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Jak wynika z akt sprawy, w rozpoznawanej sprawie 11 lipca 2017 r., w Gazecie D. opublikowano na podstawie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. ogłoszenie Wójta Gminy D. informujące o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. w obrębach geodezyjnych: K., K., P., W. oraz o możliwości składania wniosków do planu do 8 sierpnia 2017 r. na adres Urzędu Gminy. Ogłoszenie to zostało też przekazane sołtysom. Tym samym, wypełniono normę zawartą w powołanym art. 17 pkt 1 u.p.z.p. W dniu 20 września 2018 r. zostało natomiast opublikowane w Gazecie D. ogłoszenie informujące o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu, przeprowadzeniu dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami oraz o wnoszeniu do niego uwag do 12 listopada 2018 r. Ogłoszenie to zostało przekazane również sołtysom. Zatem, w rozpoznawanej sprawie czynności wymagane przepisem art. 17 pkt 9 zostały również w sposób prawidłowy dokonane. Należy w tym miejscu też zauważyć, że skarżący, mimo dopełnienia przez organ gminy obowiązków wynikających z powyższej procedery, z możliwości wniesienia wniosków do planu, czy uwag dotyczących projektu planu, nie skorzystał. Organ nie miał informacji o planach inwestycyjnych skarżącego. Wniosek o przeznaczenie działki na cele farmy fotowoltaicznej – jak wynika z informacji organu – złożył 25 czerwca 2020 r., tj. po ponad roku od dnia wejścia w życie Planu. Odnosząc się do zarzutu skargi przekroczenia władztwa planistycznego, stwierdzić należy, że Sąd nie podziela tego zarzutu. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, a także parametrów przyjętej zabudowy. Organy gminy przy stanowieniu planu miejscowego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności. Zdaniem Sądu, wszystkie te zasady zostały dochowane. Jak wskazał w odpowiedzi na skargę organ – tereny sąsiednie do przedmiotowej działki od wschodu, zachodu i północy również przeznaczone są pod tereny rolnicze, w większości również bez możliwości zabudowy. Wskazano również, że przedmiotowy plan sąsiaduje z innymi planami, które razem tworzą spójny system określający zasady i sposób rozwoju zabudowy na terenach rolnych w rejonie K. – W. – K., ograniczające rozpraszanie zabudowy, poprzez wyznaczenie terenów zabudowy w sąsiedztwie jednostek osadniczych, ponadto przy drogach i z możliwością przyłączenia do sieci infrastruktury technicznej. Tereny znacznie oddalone od miejscowości zostały przeznaczone pod tereny upraw polowych, tereny zieleni nieurządzonej oraz lasy. Przedmiotowa działka położona jest w znacznej odległości od istniejących zabudowań (980 m). Dodatkowo należy wskazać na fakt, że na działce występują grunty wysokich klas bonitacyjnych (najbardziej przydatnych dla rolnictwa RIIIb i RIVa). Nie można rozumieć nadużycia władztwa planistycznego jako uregulowania przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącemu. Władztwo planistyczne zakłada samodzielność gminy oraz możliwość ingerencji w prawa prywatne w określonych prawem granicach. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 4, 6 i 7 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności. Wszystkie te uwarunkowania zostały spełnione i wyważone. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania organ waży interes publiczny i interesy prywatne w tym zgłaszane w postaci uwagi i wniosków. Proces ten był prawidłowo przeprowadzony, a jego rezultatem był uchwalony Plan. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, stwierdzić należy, że tu również nie nastąpiło różnicowanie w przeznaczeniu działek. Przyjęcie Planu zapewnia harmonijne użytkowanie przedmiotowego obszaru, zgodnie z prawem ogólnokrajowym i lokalnym, z zachowaniem ładu i dotrzymaniem zasad optymalnego wykorzystania terenu, a także poszanowaniem zasad zrównoważonego rozwoju. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.