II SA/Ol 110/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2014r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (słownie: trzysta złotych). W dniu 7 stycznia 2014r. Gmina, reprezentowana przez Burmistrza, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kasacyjną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]", którą organ II instancji uchylił decyzję wydaną przez Burmistrza z dnia "[...]", odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wodnej i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem przez organ II instancji: art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i przyjęcie, że organ I instancji nie wykazał braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 15 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że część graficzna miejscowego planu nie może stanowić podstawy wydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, uzasadniając, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W rozpoznawanej sprawie skarga jest niedopuszczalna ze względu na brak legitymacji skargowej Gminy do wniesienia skargi na kwestionowaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydaną w sprawie, w której w I instancji orzekał jej organ wykonawczy. Uprawnionym do wniesienia skargi, w myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto stosownie do § 2 tego unormowania uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Określając w art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, ustawodawca nie przewidział podejmowania z urzędu przez sądy administracyjne kontroli legalności działalności lub bezczynności administracji publicznej. Zgodnie z cytowanymi unormowaniami, postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte tylko na żądanie uprawnionego podmiotu, posiadającego własny, konkretny interes prawny (prócz oczywiście prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej, którzy działają w interesie innych osób) w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem działania czy bezczynności organu administracji publicznej, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego, ustrojowego lub procesowego, z których można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Przy czym interes prawny jako legitymacja do wniesienia skargi, pozostaje w ścisłym związku z pojęciem strony postępowania, w ramach którego zaskarżony akt został wydany lub miałby zostać wydany. Według art. 28 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267) stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze administrowanego. Pojęcia strony nie można zaś odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Uprawnień takich nie przewidują przepisy o postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym. Żaden przepis nie przyznaje organowi I instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia, w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia, chociażby pośrednio jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w drodze skargi gminy, którą reprezentuje. Podkreślić należy, iż postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów. Postępowanie to nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 103). W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, (publ. Jurysta z 2003 r. Nr 7-8 str. 60), sąd ten stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona jako osoba prawna stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Pogląd ten stanowi kontynuację dominującej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego od początku lat 90-tych ubiegłego stulecia, zgodnie z którą organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie i to bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 1997 r. sygn. akt NSA 802/95 publ. ONSA z 1997 r., nr 4, poz. 179, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r. SA/Wr 990/90, publ. ONSA z 1990 r., nr 4, poz. 7, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 lipca 1993, III AZP 8/93, publ. OSNPC z 1994 r., nr 1, poz. 3, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2000 r., II SA/Gd 2159/00, niepublikowane, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2003r., II SA/Kr 2492/03, niepublikowane). Gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy (uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/2000 (ONSA 2001, nr 1, poz. 17). W wyroku z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/2004, LEX nr 374068 Naczelny Sąd Administracyjny, w sprawie dotyczącej nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości stanowiącej własność gminy uznał, że włączenie organów jednostek samorządu terytorialnego do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie i z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podzielając w całości powyższą argumentację, należy stwierdzić, iż skarga Gminy, reprezentowanej przez Burmistrza, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego przekazującą temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 cytowanej ustawy, stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.