II SA/Ol 1102/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M.S. kwotę 757 złotych (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 16 września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa W. przez Dyrektora Departamentu Infrastruktury i Geodezji Urzędu Marszałkowskiego Województwa W. z dnia 25 kwietnia 2014 r. w sprawie cofnięcia M.S. (dalej zwanym "przewoźnikiem") zezwolenia Nr "[...]"z dnia 17 grudnia 2012 r. na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, na linię komunikacyjną "[...]". W uzasadnieniu organ podał, że decyzją będącą przedmiotem odwołania organ pierwszej instancji orzekł o cofnięcia zezwolenia Nr "[...]"na wykonywanie przewozów na wskazanej linii, gdyż z wyników kontroli drogowych przeprowadzonych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego, wynikało, że przewoźnik w sposób uporczywy i rażący naruszał warunki udzielonego zezwolenia. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu co oznacza, że ustawodawca wprowadził obowiązek cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w przypadku stwierdzenia zaistnienia okoliczności określonych w powołanym wyżej przepisie. Organ odwoławczy podkreślił, że jednym z powodów cofnięcia zezwolenia jest naruszenie lub zmiana warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Przez warunki, na jakich wydano zezwolenie, należy rozumieć m.in. obowiązki określone w art. 18b ustawy o transporcie drogowym. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołał wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008r. (sygn. akt II GSK 78/08, LEX nr 489103), w którym stwierdzono iż "Obowiązki określone w art. 18b u.t.d. należą do warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane, a rozkład jazdy będący załącznikiem do zezwolenia określa warunki wykonywania transportu. Naruszenie wskazanych obowiązków określonych w ustawie i rozkładzie jazdy jest naruszeniem, o jakim mowa w art. 24 ust. 4 pkt 2 u.t.d. i skutkuje cofnięciem zezwolenia". Oceniając decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ słusznie przyjął, iż zaistniały okoliczności określone w z art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Jak bowiem wynika z decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego "[...]"z dnia 11 lutego 2014r. oraz decyzji W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. Nr "[...]"z dnia 30 września 2013r. i Nr "[...]"z dnia 17 lipca 2013r. M.S. wykonywał przewozy na linii komunikacyjnej "[...]" z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu w zakresie godzin odjazdu i przyjazdu. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, iż z dniem 15 sierpnia 2013 r. na mocy ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z dnia 16 maja 2013 r., poz. 567) zmianie uległ art. 90 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 90 pkt 1 powołanej ustawy, w wyniku kontroli przeprowadzonej przez organ udzielający zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub zezwolenia, stwierdzającej niespełnienie przez przedsiębiorcę wymogów będących podstawą do wydania tych dokumentów, organ ten wzywa przedsiębiorcę do spełnienia tych wymogów w wyznaczonym terminie. Z brzmienia art. 90 u.t.d. wynika więc obecnie, iż obowiązek dokonania wezwania dotyczy jedynie stwierdzenia w trakcie kontroli niespełnienia przez przedsiębiorcę wymogów będących podstawą do wydania dokumentów zawodu przewoźnika drogowego, licencji lub zezwolenia. Organ nie ma natomiast aktualnie obowiązku wezwania przedsiębiorcy do usunięcia naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu, stwierdzonych w trakcie kontroli. Od powyższej decyzji skargę złożył M.S. - "[...]" reprezentowany przez radcę prawnego "[...]". Pełnomocnik wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie obu decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Równocześnie wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi M.S.; - naruszenie art. 24 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2013 r. poz. 1414 ze zm.) w szczególności poprzez zastosowanie wykładni literalnej ww. art. 24 ust. 4 pkt 2, podczas gdy zasadne jest zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej oraz zasady proporcjonalności; - naruszenie art. 10 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczanie pisma przez organ I instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, co w konsekwencji skutkowało uniemożliwieniem czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym; - naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy; - naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wyrażające się sporządzeniem uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób dalece nieprawidłowy, w szczególności bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu skargi podał, że decyzja SKO w O. z dnia 16 września 2014r. została doręczona radcy prawnemu "[...]"jako pełnomocnikowi B.S. Wyżej wymieniony radca prawny jest też pełnomocnikiem B.S., jednak ten nie był stroną w przedmiotowym postępowaniu. Pismo zostało odebrane przez osobę upoważnioną przez radcę prawnego "[...]"jako pismo dotyczące B.S., gdyż w taki sposób zostało zaadresowane przez organ. Skarżący podkreślił też, że zaskarżona decyzja wydana została przy zastosowaniu wykładni literalnej art. 24 ust. 4 pkt 2, podczas gdy zasadne było zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej oraz zasady proporcjonalności. W niniejszej sprawie należało rozważyć, czy zasadne było zastosowanie tak radykalnego środka prawnego, jakim jest cofnięcie zezwolenia, czy też należało poprzestać na innych środkach przewidzianych ustawą o transporcie drogowym (karze pieniężnej). Dodał, że niektóre postępowania będące podstawą wydanej decyzji pozostają w toku i do czasu ich ostatecznego rozstrzygnięcia wydawanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia jest co najmniej przedwczesne. Wskazał, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 10 kwietnia 2014r. strona postępowania została zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Zawiadomienie to powinien otrzymać nie M.S., do którego pismo zostało skierowane, ale jego prawidłowo ustanowiony pełnomocnik. Powyższe powoduje, iż strona nie została zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenie żądań. Pominięto też wniosek uczestnika postępowania "[...]" o przesłuchanie skarżącego na okoliczność prowadzonych postępowań. Pełnomocnik strony podkreślił też, że organ naruszył zasady wyrażone w art. 107 § 3 k.p.a. gdyż nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, nie wskazał jakie okoliczności uznał za udowodnione, ustosunkowało się jedynie do zarzutu naruszenia art. 90 ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem tutejszego Sądu z dnia 20 października 2014 r. wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy naruszył obowiązujące przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem podjęte rozstrzygnięcie obarczone jest wadami, które powodują, że niemożliwa jest ocena przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., podzielając stanowisko organu pierwszej instancji co do oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą cofnięto skarżącemu opisane wyżej zezwolenie. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414) w szczególności art. 24 ust. 4 pkt 2. a, podstawą orzeczenia było naruszenie warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przejazdów na linii komunikacyjnej na trasie "[...]"w zakresie godzin odjazdu i przyjazd. Postępowanie wszczęte zostało na wniosek "[...]"Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, który w uzasadnieniu wskazał, że kontrole drogowe przeprowadzone przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego potwierdziły naruszenie przez przewoźnika w sposób uporczywy i rażący, warunków zezwolenia udzielonego mu na wykonywanie przewozów regularnych na linii komunikacyjnej. Do wniosku załączone zostały protokoły kontroli i ostateczne decyzje stwierdzające opisane okoliczności. Biorąc pod uwagę powyższe ocenić trzeba prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego, gdyż tylko należycie ustalony stan faktyczny może być podstawą zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Odnosząc powołaną regulacje do stanu fatycznego sprawy za zasadne należy uznać zarzuty skarżącego odnoszące się do naruszenia powołanych w skardze przepisów k.p.a. Przypomnieć trzeba, że organ uznał za udowodnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności bez potrzeby przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę. Nie odniósł się też do twierdzeń strony i uczestnika postępowania ani do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, mimo że pełnomocnik skarżącego kwestionował zebrany w sprawie materiał dowodowy jako niepełny i niewystarczający do wydania decyzji. Pełnomocnik w piśmie procesowym z dnia 31 marca 2014 r. i odwołaniu z dnia 30 kwietnia 2014 r. podkreślił, że ilość naruszeń w stosunku do ilości wykonywanych przewozów jest minimalna i cofnięcie zezwolenia byłoby zbyt radykalnym środkiem wobec stwierdzenia tak niewielkich uchybień. Wniósł o przeprowadzenie dowodu potwierdzającego prawidłowość działania jego firmy – powołując się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych -jednakże wniosek te nie został uwzględniony. W postępowaniu brało też udział "[...]", która w piśmie z dnia 14 kwietnia 2014 r. wniosła o przesłuchanie M.S -"[...]" na okoliczność ilości naruszeń w stosunku do ilości wykonywanych przewozów, ustalenie na jakim etapie znajdują się postępowania, o których mowa w piśmie z dnia 5 marca 2014 r. "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz czy poczyniono środki prawne mające na celu wzruszenie decyzji , które mogą być podstawą orzekania. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie utrwalona jest teza, zgodnie z którą "zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1997 r., w spr. I SA/Wr 700/97 i z dnia 4 grudnia 2002 r., w spr. I SA/Łd 1596/2001). Jeżeli – jak w przedmiotowej sprawie – organ uznał, że nie jest konieczne przesłuchanie skarżącego, winien wykazać, że żądanie przeprowadzenia tego dowodu dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami i przedstawić te dowody. Powinien wskazać, które znajdujące się w aktach sprawy decyzje o nałożeniu kary pieniężnej są podstawą orzekania i dlaczego organ uznał, że stwierdzone w nich naruszenia są na tyle istotne, że skutkują cofnięciem zezwolenia. Poza tym obowiązkiem organu jest odniesienia się do twierdzeń stron i uczestników postępowania i przedstawienie argumentów przemawiających za słusznością decyzji. Wyżej wskazane uchybienia i brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy skutkują również wadliwością uzasadnienia decyzji, gdyż rozstrzygnięcie w sprawie musi mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym. Art. 107 § 3 k.p.a. zobowiązuje organ do wskazania faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie. Odnosząc te uwagi teoretyczne do stanu przedmiotowej sprawy stwierdzić trzeba, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada tym wymogom. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, mimo że uzasadnienie jego decyzji ogranicza się jedynie do pobieżnego przedstawienia stanu faktycznego i stwierdzenia, że organ ten nie uwzględnił wniosku o przesłuchanie M.S., gdyż przeprowadzenie tego dowodu nie wniesie nic do sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie konwalidowało tych uchybień. W swoim uzasadnieniu przytoczyło przepisy będące podstawą rozstrzygnięcia i odniosło się jedynie do stwierdzenia, że podnoszony przez stronę zarzut naruszenia art. 90 ustawy o transporcie drogowym nie może być uwzględniony, gdyż przepis ten nie ma zastosowania w sprawie. Organ nie wyjaśnił dlaczego zastosował sankcję w postaci cofnięcia zezwolenia a nie jak wnosiła strona kary pieniężnej i nie odniósł się do przedstawionych przez stronę argumentów uzasadniających jej stanowisko w tej kwestii. Nie odniósł się też do twierdzeń strony wskazujących na to, że postępowania będące podstawą orzekania są w toku i orzekanie w obecnym stanie jest przedwczesne. Nie uzasadnił należycie odmowy przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony tj. nie wyjaśnił, dlaczego uznał ten dowód za zbędny a okoliczności, na które ma być przeprowadzony – wyjaśnione. Kolejnym zarzutem, do którego organ się nie ustosunkował było naruszenie art. 10 k.p.a., tj. nieprawidłowe doręczenie pisma i decyzji. Uzasadnienie nie wskazuje nawet dowodów, które organ uznał za decydujące w sprawie Reasumując Sąd przyjął, że organy obydwu instancji, naruszyły przepis art. 77 § 1 k.p.a., przez brak ustaleń koniecznych do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia co doprowadziło także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja wydana z upoważnienia Marszałka Województwa "[...]"nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Rzeczą organów obydwu instancji będzie ponowne przeprowadzenie postępowania wolnego od wad. Przede wszystkim organ pierwszej instancji uzupełni postępowanie dowodowe, a jeżeli uzna, że zgromadzony w aktach materiał jest wystarczający do rozstrzygnięcia da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. odniesie się do wniosków dowodowych i twierdzeń strony i uczestnika , którym umożliwi przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. W tych warunkach Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wynika z dyspozycji zawartej w art. 200 p.p.s.a.