II SA/Ol 1106/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi w. M. i M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego zmian wody na gruncie I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących W. M. i M. M. solidarnie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy A, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie z wniosku W. i M. M., właścicieli działki nr "[...]", obręb A, w sprawie zmian wody na gruncie. Organ pierwszej instancji stwierdził bowiem brak podstaw do określenia praw i obowiązków właścicieli działek sąsiednich. W dniu 31 maja 2012 r. W. i M. M. złożyli wniosek o przywrócenie terminu "do złożonego podania o wszczęcie postępowania", do wniosku załączono wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Wójta Gminy A. We wniosku o przywrócenie terminu podano, że uchybiono terminowi z uwagi na konieczność opieki nad matką, jej śmierć, a także chorobę męża i dewastację mienia wnioskodawców. Pisma te organ pierwszej instancji przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Następnie, 30 lipca 2012 r. W. M., działając także jako pełnomocnik męża M. M., złożyła odwołanie od decyzji Wójta Gminy A z dnia "[...]" w którym zawarła wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej. Podała, że we wniosku z dnia 25 maja 2012 r., wskazywała na chorobę matki i jej śmierć oraz na chorobę niepełnosprawnego męża. Wyjaśniła, że w natłoku spraw związanych ze śmiercią matki, przeoczyli przesyłkę zawierającą kwestionowaną decyzję. Dopiero porządkując dokumenty, wnioskodawczyni zorientowała się, że przesyłka zawierała decyzję. Odnosząc się natomiast do treści decyzji zakwestionowała zawartą w niej argumentację i sposób działania w tej sprawie organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że decyzja Wójta Gminy A z dnia "[...]" zawierała prawidłowe pouczenie o organie i terminie do wniesienia odwołania. Decyzja została doręczona 29 marca 2012 r., a zwrotne potwierdzenie odbioru podpisał M. M.. Termin do wniesienia odwołania upływał zatem w dniu 12 kwietnia 2012 r. W dniu 30 maja 2012 r., W. M. złożyła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania. Jako powód uchybienia terminu powołała się na chorobę i śmierć matki oraz chorobę męża i nadesłała odpis skrócony aktu zgonu M. C., z którego wynika, że osoba ta zmarła 30 marca 2012 r. Pomimo wezwania nie wykazała jednak, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu. Z osobistych adnotacji uczynionych przez W. M. na kopii koperty, w której otrzymała decyzję z "[...]" wynika, iż decyzja nie została przeczytana, lecz włożona została w różne pisma. Odnaleziona i przeczytana została dopiero przy porządkowaniu pism i dokumentów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Wnioskodawczyni nie podała bowiem, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu, co uniemożliwiło kontrolę zachowania siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Ponadto, przesyłka zawierająca decyzję nie została otwarta, lecz włożona między inne dokumenty. Fakt ten, w ocenie Kolegium, świadczył o niedbalstwie stron w prowadzeniu swoich spraw, co wykluczyło uznanie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy odwołujących się. Organ odwoławczy zauważył, że dzień po odebraniu decyzji zmarła matka wnioskodawczyni. Śmierć matki stanowi okoliczność tragiczną, która z pewnością odbiła się na jej życiu osobistym. Jednakże, od terminu wniesienia odwołania do złożenia wniosku o jego przywrócenie minęło ponad półtora miesiąca (od śmierci matki natomiast dwa miesiące), w tym czasie, pomimo żałoby, strona mogła uporządkować sprawy zaniedbane w związku ze śmiercią członka rodziny. Kolegium podniosło również, że mąż wnioskodawczyni jest niepełnosprawny od 1973 r. i cierpi na choroby przewlekłe, które jednak nie powodują, iż M. M. nie miał świadomości, że odebrane przez niego pismo urzędowe należy otworzyć i zapoznać się z jego treścią, bądź przekazać żonie, również będącej stroną w postępowaniu. W złożonej skardze W. i M. M. podnieśli, że są odrębnymi stronami postępowania i nie zmienia tego fakt, że są małżeństwem, i że M. M. udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania go W. M.. Skarżący wywiedli z treści art. 40 § 2 i art. 42 § 1 k.p.a., że organ pierwszej instancji winien był doręczyć skarżącej dwa egzemplarze decyzji: jako stronie postępowania i jako pełnomocnikowi męża. Przesyłka zawierająca decyzję została błędnie zaadresowana na obydwojga małżonków, zamiast wyłącznie na skarżącą i została w dniu 29 marca 2012 r. odebrana przez skarżącego. Skarżący wywiedli, że adresatem przesyłki powinna być wyłącznie W. M., zatem, wobec niedoręczenia jej odpisu decyzji Wójta termin do zaskarżenia tej decyzji nie rozpoczął biegu. Gdyby nawet M. M. przyjął decyzję, która powinna być doręczona jego żonie, jako domownik, to taka sytuacja stwarza jedynie domniemanie, że przesyłkę powyższą jej oddał. Domniemanie to, zdaniem skarżących, można obalić przez uprawdopodobnienie, że domownik nie oddał przesyłki adresatowi. Skarżąca zaś konsekwentnie twierdziła, że przypadkowo odnalazła przedmiotową przesyłkę i niezwłocznie wniosła odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. W skardze wyjaśniono ponadto, że M. M. cierpi na zaburzenia zdrowia psychicznego, z którego to powodu udzielił żonie pełnomocnictwa w sprawie. Zamiarem skarżącej było, aby wszystkich czynności dokonywała wyłącznie ona i cała korespondencja była kierowana do niej. W takiej sytuacji uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy, a skarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. Ze względu zaś na stan zdrowia psychicznego również skarżącemu nie sposób przypisać winę. Skarżący podali ponadto, że przyczyna uchybienia terminu ustała z dniem 30 lipca 2012 r. Wyjaśnili, że następnego dnia po znalezieniu listu, tj. 31 lipca 2012 r. zostało złożone w Samorządowym Kolegium Odwoławczym pismo z dnia 30 lipca 2012 r., zatem przedmiotowy list został odnaleziony w dniu 30 lipca 2012 r. i tą datę należy uznać za dzień ustania przyczyny uchybienia terminu, przy założeniu, że rzeczywiście termin do wniesienia odwołania dla skarżącej upłynął. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto Kolegium podniosło, że powodem odmowy przywrócenia terminu był fakt, iż wnioskodawczyni, pomimo uprzedniego wezwania, nie wykazała, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu. Słuszność rozstrzygnięcia Kolegium potwierdza oświadczenie strony, zawarte w skardze, z którego wynika, że z decyzją zapoznała się w dniu "[...]". Oświadczenie to nie może być jednak prawdziwe, gdyż dwoma pismami z 25 maja 2012 r. skarżący występowali do organu pierwszej instancji o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z "[...]" oraz o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania. W piśmie procesowym z dnia 26 października 2012 r. skarżący stwierdzili, że datą ustania przyczyny uchybienia terminu jest dzień 24 maja 2012 r., zaś podanie w skardze, że jest to 30 lipca 2012 r. było wynikiem błędnego oparcia się na datach pism kierowanych do organu odwoławczego, zamiast organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Ol 1201/12, oddalił skargę W. M. i M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego zmian wody na gruncie. Sąd stwierdził, że bezpodstawne jest stanowisko skarżących o bezskuteczności doręczenia. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca działała w sprawie jako strona postępowania i jednocześnie jako pełnomocnik męża. Zgodnie z art. 40 § 1 zd. pierwsze k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Wobec tego, skarżącej należało doręczać także pisma kierowane do jej męża. W sprawie nie jest sporne, że przesyłkę zawierającą decyzję organu pierwszej instancji zaadresowano na obojga małżonków, kierując ją na ich wspólny adres. Przesyłkę odebrał M. M., kwitując jej odbiór dnia 29 marca 2012 r. Sąd podniósł, iż okoliczność, że osoba, której wręczono pismo za pokwitowaniem, nie oddała pisma adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego, którego warunki określa art. 43 k.p.a. Ten tryb doręczenia pism opiera się na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata, która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone. Odmienna interpretacja art. 43 k.p.a. prowadziłaby do sytuacji, w której każde pozostawienie przesyłki w trybie tego przepisu powodowałoby niepewność co do skuteczności jej doręczenia, niwecząc jednocześnie cel istnienia tej regulacji. W ocenie Sądu nie miało też znaczenia, że na przesyłce błędnie wskazano jako adresata również skarżącego, gdyż uchybienie to w żaden sposób nie umniejszyło przysługujących skarżącym praw, w tym do wniesienia środków odwoławczych. Wobec powyższego, skoro przesyłkę zawierającą decyzje organu pierwszej instancji doręczono skutecznie w dniu 29 marca 2012 r., to termin do wniesienia odwołania upłynął bezskutecznie z dniem 12 kwietnia 2012 r. Z akt sprawy wynika, że w dniu 31 maja 2012 r., skarżący złożyli w organie pierwszej instancji wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Wójta Gminy A wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia tego podania. Oba pisma zostały przekazane organowi drugiej instancji, jako odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej, zaś skarżąca wyjaśniła na wezwanie organu, że z tych środków procesowych zamierzała skorzystać. Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Z treści złożonych do akt administracyjnych pism skarżącej wynika, że uchybienie terminu było spowodowane chorobą, a następnie śmiercią jej matki oraz przewlekłą chorobą niepełnosprawnego męża skarżącej, trwającą od 1973 r. Wyjaśniła ona także, że przesyłka "została przeoczona", nie otwarto jej, lecz włożono pomiędzy inne pisma. Porządkując dokumenty skarżąca przypadkiem natknęła się na tę przesyłkę i niezwłocznie sporządziła odwołanie wraz z wnioskiem. Sąd podniósł, że mimo wezwania przez organ odwoławczy, skarżąca nie podała daty, kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu. Okoliczność ta była główną przyczyną odmowy przywrócenia terminu. Ustanie przyczyny uchybienia terminu to z reguły ustanie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. W tej sytuacji zasadnie Kolegium stwierdziło, że W. M. uniemożliwiła organowi skontrolowanie przesłanki zachowania terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a. Odnosząc się do wyjaśnień skarżącej, że uchybienie terminu nie było przez nią zawinione Sąd stwierdził, że podane przez nią okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie nie świadczą o dochowaniu przez skarżącą należytej staranności jakiej należy wymagać od osoby dbającej o swoje interesy. Fakt, że po otrzymaniu decyzji strona nie zapoznała się z jej treścią, nie może być traktowany jako niezawinione niedochowanie terminu, co i tak ma w sprawie drugorzędne znaczenie, bowiem już to, że W. M. nie podała kiedy ustała przyczyna uchybienia terminu jest okolicznością uzasadniającą odmowę przywrócenia terminu. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnieśli skarżący, reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1, art. 40 § 2 i 3, art. 8 i art. 9 k.p.a. Wskazując na ten zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie kosztów procesowych według norm przepisanych. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lipca 2014r., II OSK 346/13 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, konkludując, że Kolegium niewłaściwie zatem oceniło okoliczności sprawy przyjmując, że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium uchybiło też zasadom wyrażonym w art. 8 i 9 k.p.a. pomijając okoliczności przytaczane w piśmie skierowanym do Prezesa SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 190 ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r. (II OSK 346/13) mają zatem pierwszorzędne znaczenie i są wiążące przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. W orzeczeniu tym podniesiono, że ze względu na brak wskazania w treści decyzji i w wykazie stron, iż decyzja ta skierowana jest do pełnomocnika stwierdzić należy, że pełnomocnika w ogóle pominięto i przy wydawaniu i doręczaniu tej decyzji. W rezultacie nie można też przyjąć, że mogło nastąpić skuteczne doręczenie decyzji M. M., skoro ustanowił on pełnomocnika do którego należało kierować korespondencję. Nie ma zatem i podstaw twierdzenie, że nastąpiło doręczenie zastępcze, ponieważ w istocie korespondencja urzędowa była wadliwie zaadresowana. Z faktu zaś, iż strona w postępowaniu przed Kolegium nie wskazała daty powzięcia wiadomości o wydanej decyzji wynika tylko tyle, że data ta nie została podana przez stronę, a nie, że termin został przekroczony. Strona wykazała bowiem w piśmie procesowym przesłanym do Sądu przed rozprawą, że przyczyną niepodania terminu było niezrozumienie żądania Kolegium "w jakim terminie ustała przyczyna uchybienia." Wprawdzie Kolegium formułując żądanie posłużyło się w tym piśmie językiem prawnym (językiem normy prawnej), jednakże nie oznacza to, że zwrot ten musiał być zrozumiały dla strony, szczególnie, iż żądnie to stanowiło końcowy fragment akapitu pisma, dotyczącego nadesłania dokumentów, które strona nadesłała. Ponadto strona podała w piśmie procesowym i przedstawiła oświadczenia i pisma mogące świadczyć, że dochowano tego terminu. W sprawie zaś występują dwie strony postępowania: W. M. i M. M., do tych stron, jako wnioskodawców należało skierować zgodnie z treścią art. 40 § 1, 2 i 3 k.p.a. dwie decyzje, doręczając je w dwóch oddzielnych przesyłkach pocztowych. Ustanowienie zaś w toku sprawy administracyjnej pełnomocnika przez M. M. wymagało, od tego momentu, wysyłania przesyłek związanych ze sprawą do W. M. jako strony oraz do tej samej osoby jako pełnomocnika M. M. z zaznaczeniem jej funkcji procesowej. Nie zmienia tego wymagania okoliczność, iż strony te są małżonkami i zamieszkują pod tym samym adresem. Tylko wówczas można jednoznacznie byłoby określić do kogo skierowana była konkretna przesyłka. Skutkiem powyższego było nieskuteczne doręczenie decyzji stronie (M. M.) i niedoręczenie jej pełnomocnikowi. Dla oceny wszystkich okoliczności sprawy w tym ustalenia stron i w konsekwencji doręczeń pism konieczne będzie, obok wzięcia przez organ pod uwagę powyższych rozważań, ustalenie kto w istocie jest właścicielem działki "[...]", gdyż jak wynika z ewidencji gruntów (k-7) jako właściciel figuruje wyłącznie M. M.. Okoliczność ta niedostrzeżona zarówno przez organ gminy jak i Kolegium nie miała jednak znaczenia na wcześniejszych etapach sprawy związanych z doręczaniem korespondencji, skoro organy dotychczas jako strony traktowały oboje małżonków. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie z powodu wydania go naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. w pkt II orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnieni się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt III na podstawie art. 200 p.p.s.a.