II SA/Ol 1107/23

Dnia 9 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi P. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z 11 maja 2023 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB" albo "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej jako: "P.b.") oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), nakazał A. L. (dalej jako: "inwestor") rozbiórkę obiektu budowlanego do przechowywania zboża w miejscowości G. na dz. nr geod. (...) w całości. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 8 lutego 2022 r. do organu wpłynął wniosek A. L. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w którym wskazano "pomieszczenie do hodowli jałówek". Jako datę zakończenia budowy wskazano rok 1997. Organ pierwszej instancji wszczął uproszczone postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2022 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 49g ust. 2 P.b. Zobowiązany nie dostarczył wymaganych dokumentów. Decyzją z dnia 11 października 2022 r. PINB wydał decyzję o nakazie rozbiórki. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora od ww. decyzji, decyzją z dnia 16 grudnia 2022 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy") uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazano, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji winien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie: parametrów obiektu, daty zakończenia budowy, dokumentacji fotograficznej. Przeprowadzono ponownie oględziny i ustalono, że część obiektu służąca do hodowli jałówek została rozebrana w 2020 r., a w części obiekt był magazynem zboża. Inwestor wniósł o wydłużenie terminu dostarczenia dokumentów do dnia 28 lutego 2023 r. Wyznaczono nowy termin dostarczenia dokumentów legalizacyjnych na 31 marca 2023 r. Do dnia wydania decyzji nie dostarczono do organu wymaganych dokumentów. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji do WINB wniósł inwestor, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 12 października 2023 r., WINB uchylił w całości zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji i nakazał Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Nadleśnictwu w D. rozbiórkę obiektu budowlanego do przechowywania zboża o wym. łącznie 4,37mx10,27m w miejscowości G. na dz. (...). W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy. Organ wskazał, że przesłanką wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest art. 49e P.b. Kluczową kwestią w sprawie było ustalenie, czy od zakończenia budowy rzeczywiście upłynęło 20 lat. W niniejszej sprawie ustalenia te nie budzą wątpliwości. Podstawę prawną decyzji stanowi art. 49i ust. 1 pkt 2a P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym wydaje decyzję o nakazie rozbiórki w przypadku nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie wskazanym w postanowieniu, o którym mowa w art. 49g ust. 1. Stanowi formalnoprawną konsekwencję nieprzedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji, natomiast decyzja o nakazanie rozbiórki jest decyzją kończącą przedmiotowe postępowanie. Jeżeli właściciel nie jest zainteresowany zalegalizowaniem wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu i nie dostarczy w wyznaczonym terminie określonych w postanowieniu dokumentów, wówczas organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest orzec o nakazie rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Legalizacja nie jest obowiązkiem a uprawnieniem inwestora. Z uwagi na fakt, że właścicielem działki nr (...) jest Skarb Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" nadleśnictwo w D. (dalej jako: "strona" "skarżący"), zobowiązanym do ww. rozbiórki jest Nadleśnictwo, a nie inwestor. Organ dał możliwość właścicielowi zalegalizowania przedmiotowego obiektu. Z tej możliwości właściciel nie skorzystał. Skarb Państwa PGL LP Nadleśnictwo D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję WINB z dnia 12 października 2023 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego przedłożonego w niniejszej sprawie oraz dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu przez organ, że nakaz rozbiórki winien być skierowany do właściciela działki nr (...), a nie inwestora i najemcy; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: - art. 52 ust. 1 P.b., poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do nakazania właścicielowi rozbiórki budynku, a nie w pierwszej kolejności inwestorowi, - art. 52 ust. 1 P.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie skarżącego jako adresata decyzji, a nie inwestora. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że całkowicie niewłaściwym było uznanie przez organ, że zachodzą podstawy do ustalenia jako adresata decyzji o rozbiórce skarżącego, a nie inwestora. Organ nie podjął żadnych dodatkowych czynności dowodowych, które mogłyby wskazywać na zasadność oznaczenia adresata wydanej decyzji jako skarżącego, a nie inwestora. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że nakaz rozbiórki może zostać skierowany do inwestora niebędącego właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Skarżący podniósł, że nie jest przypadkowa kolejność wskazania w art. 52 ust. 1 P.b. W pierwszej kolejności adresatem winien być inwestor, dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego. Skierowanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części do właściciela nieruchomości, niemającego z samowolą inwestycyjną nic wspólnego, zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty właścicieli nieruchomości niebędących sprawcami samowoli. W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że jako uzasadniony przykład nałożenia obowiązków nie na inwestora wskazuje się sytuacje, w których nałożenie określonego obowiązku na inwestora byłoby nieracjonalne, np. gdy obiekt będący przedmiotem postępowania znajduje się na terenie, do którego inwestor nie ma prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto WINB podniósł, że pismem z dnia 31 lipca 2023 r. zwrócił się do skarżącego czy wyraża wolę legalizacji przedmiotowej inwestycji, informując jednocześnie, że rozbiórka będzie orzeczona na właściciela. Nadleśnictwo pozostawiło pismo bez odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (§ 1). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja WINB z dnia 12 października 2023 r., nakazująca skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego do przechowywania zboża o wym. łącznie 4,37mx 10,27m w miejscowości G. na dz. (...). Zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 49i ust. 1 pkt 2a P.b., powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji - organ nadzoru budowlanego, w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym, wydaje decyzję o nakazie rozbiórki, w przypadku nieprzedłożenia dokumentów legalizacyjnych w wyznaczonym terminie wskazanym w postanowieniu, o którym mowa w art. 49g ust. 1. Natomiast w myśl art. 52 ust. 1 P.b. - obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie obowiązek rozbiórki obiektu został nałożony przez WINB w zaskarżonej decyzji na właściciela nieruchomości. W świetle art. 52 ust. 1 P.b., jeżeli roboty budowlane przy obiekcie samowolnie wzniesionym zostały zakończone, to adresatem rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego będzie obecny właściciel nieruchomości, choćby nie pełnił on funkcji inwestora. Art. 52 P.b. należy bowiem interpretować i stosować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. W przedmiotowej sprawie taką realną możliwość ma właściciel nieruchomości, a nie inwestor, który dokonał samowoli budowlanej. Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zatem determinowany możliwością ich legalnego wykonania. Z powyższych względów, nakaz rozbiórki powinien zostać skierowany do właściciela. Słusznie wskazał też WINB, że obiekt będący przedmiotem postępowania znajduje się na terenie, do którego inwestor nie ma prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy nie uchybił przepisom proceduralnym i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1109/17, dostępny w CBOSA). W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.