II SA/Ol 1112/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia ... nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów obejmujących fragmenty obrębu B., gmina S. 1/ uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2/ zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącej Gminy S. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą Nr "[..."] dnia "[..]", Rada Gminy "[...]’ uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów obejmujących fragmenty obrębu ‘[...]", gmina "[...]’, zwany dalej: "Planem". Wojewoda (dalej Wojewoda albo organ nadzoru), rozstrzygnięciem nadzorczym z "[...]’, stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w części dotyczącej: § 8 pkt 5 tabeli dla terenów elementarnych oznaczonych symbolami: MN.01, MN.02, MN.03, MN.04, UT.01. Organ nadzoru uznał bowiem, że ustalając minimalną szerokość frontów działek w granicach tych terenów, organ gminy naruszył zasady sporządzania planu miejscowego, wykraczając poza dyspozycję art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.); dalej jako: "u.p.z.p.". Wojewoda wskazał, że jedynym przepisem, który dotyczy wymogów, jakie powinna spełniać działka powstała w wyniku podziału, jest art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Wywiódł z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. i art. 93 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, z późn. zm.) dalej jako: "u.g.n.", że organy gminy, w ramach posiadanego władztwa planistycznego, nie dysponują uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości ponad to, co dopuszcza ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro własność jest chroniona konstytucyjnie, a jej ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z ustaw (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), to brak odpowiedniej normy kompetencyjnej wyłącza możliwość kształtowania przez organ administracji publicznej sposobu wykonywania tego prawa. Z tego samego względu, przepisy u.p.z.p. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Za dopuszczalne można zatem uznać wyłącznie zamieszczenie w planie miejscowym postanowień dotyczących minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Gmina "[...]" wywiodła skargę do tut. Sądu na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy odpowiedni kształt oraz wielkość działek jest jednym z czynników ładu przestrzennego. W ocenie Gminy, organ nadzoru naruszył także art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., przez błędną jego wykładnię oraz wnioskowanie a contrario w sytuacji, gdy nie zachodzą na tyle istotne różnice pomiędzy podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a podziałem, o którym mowa w ar. 101-108 tej ustawy, aby Rada Gminy nie mogła w taki sam sposób kształtować w planie miejscowym parametrów działek, które otrzymuje się w wyniku każdej z tych procedur. Zarzuciła ponadto brak podstaw do kwestionowania § 8 pkt 5 uchwały, dotyczącego maksymalnej szerokości elewacji budynku przystani wodnej od strony jeziora na terenie UT.01. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego brak jest bowiem jakiejkolwiek wzmianki i podstawy prawnej uzasadniających naruszenie jakichkolwiek przepisów w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Wojewody, uznał zasadność zarzutów skarżącej Gminy w zakresie terenu UT.01. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz.2167.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", rozstrzyga, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdzono nieważność w części opisanej wyżej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na określenie w § 8 pkt 5 minimalnej szerokości frontu działek dla terenów elementarnych oznaczonych symbolami MN.01, MN.02, MN.03, MN.04, UT.01. Wojewoda stanął na stanowisku, że powyższe zapisy wykraczają poza dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w konsekwencji czego organ gminy naruszył zasady sporządzania planu miejscowego. W ocenie Wojewody, Rada Gminy, na mocy art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., była jedynie uprawniona do ustalenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek, a nie szerokości ich frontów, gdyż takiego upoważnienia dla rady nie przewidują postanowienia u.p.z.p. W ocenie Sądu, niezasadne jest stanowisko Wojewody, że doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia zasad sporządzania planu, poprzez ustalenie minimalnej szerokości frontów działek. Nie można bowiem uznać, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można określić minimalne i maksymalne szerokości frontu działek tylko dla działek, które powstaną w wyniku scalania i podziału, o jakim mowa w art. 101-108 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W planie miejscowym, w ocenie Sądu, można określać m.in. takie parametry działek jak szerokość ich frontu, także do działek, które mają powstać w wyniku podziału przeprowadzonego na podstawie art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie zachodzi tak istotna różnica pomiędzy podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a scalaniem i podziałem, o którym mowa w art. 101-108 tej ustawy, aby organy gminy nie mogły w taki sam sposób kształtować w planie miejscowym parametrów działek, które otrzymuje się w wyniku każdej z tych procedur (vide: wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 706/12). Nie ma więc - jak wskazał NSA w powyższym wyroku i co w pełni akceptuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie - jeśli chodzi o zasadnicze funkcje, istotnej różnicy pomiędzy scalaniem i podziałem z 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami a art. 101-108 tej ustawy. Pozbawione jest więc racjonalnego uzasadnienia różnicowanie uprawnień gminy w zakresie określania tego, jakie parametry mają mieć działki uzyskane w wyniku każdej procedury. Skoro więc gmina w planie miejscowym może określić minimalną i maksymalną szerokość frontu działek, które uzyskuje się w wyniku scalania i podziału, o którym mowa w art. 102-108 u.g.n., to także może takie parametry ustalić w tym planie w przypadku podziału działek uregulowanego w art. 92-99 u.g.n. Podstawy prawnej dla takiego uprawnienia należy poszukiwać w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem - w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Przepis ten należy interpretować w taki sposób, że przewidziany w nim obowiązek określenia zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego obejmuje też możliwość ustalenia w planie miejscowym minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, które powstaną w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie art. 92-99 u.g.n. Uprawnienie to wynika z tzw. władztwa planistycznego gminy, które stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Ponieważ Wojewoda uznał za zasadny zarzut skarżącej, dotyczący § 8 pkt 5 tabeli dla terenów elementarnych oznaczonych symbolem UT.01 – Sąd nie ocenia tego zarzutu skargi. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że kompetencja do uregulowania w planie miejscowym parametrów nowo wydzielonych działek – minimalnej szerokości ich frontów - może wynikać w części ze szczegółowych unormowań art. 15 ust. 3 u.p.z.p., a w pozostałym zakresie z ogólnych klauzul art. 15 ust. 2 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, z późn. zm.).