II SA/Ol 1117/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi S.M. na decyzję Inspektora z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]", po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w "[...]" nałożył na S. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" karę pieniężną w kwocie 6000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Organ pierwszej instancji podał, że w dniu "[...]" dokonano kontroli pojazdu m-ki "[...]" o nr rej. "[...]". Pojazdem był wykonywany krajowy transport drogowy osób przez przedsiębiorcę S. M. "[...]" (przejazd w ramach linii regularnej "[...]’-"[...]"-"[...]"). Do kontroli kierowca okazał m.in. wypis nr "[...]" z zezwolenia nr "[...]" na transport drogowy osób na tej linii wydanego dla przedsiębiorstwa "[...]" G. P. w "[...]". Powyższe zezwolenie zostało przekazane kontrolowanemu na podstawie umowy, której przedmiotem było powierzenie przewozu innemu przewoźnikowi. Z wyjaśnień kontrolowanego wynikało, że wykonywał przewóz na przedmiotowej trasie, gdyż autobusy G. P. zostały uszkodzone i nie był on w stanie utrzymać ciągłości realizacji wszystkich połączeń autobusowych. Powyższe spowodowało, że powierzył on kontrolowanemu przewóz i nadzorował jego wykonywanie. W ocenie organu pierwszej instancji, organizatorem przewozu był jednak kontrolowany, gdyż to on sprzedawał bilety jednorazowe, zatrudniał kierowców wykonujących przewóz na tych liniach, organizował pojazdy i zapewniał ciągłość przejazdów. Wprawdzie przewoźnik G. P. sporządzał harmonogram pracy kierowców, sprawdzał tabliczki z rozkładem jazdy i wykonywał inne czynności związane z nadzorem nad realizacją przewozu regularnego, lecz za te czynności pobierał opłatę. Powyższe czynności były więc wykonywane na zlecenie kontrolowanego, na podstawie odrębnej umowy. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wywiódł z treści art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.) i art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), że możliwe jest wielokrotne powierzanie przewozu innemu przewoźnikowi, jednakże nie jest to tożsame ze stałym powierzeniem przewozów. W odwołaniu od powyższej decyzji S. M. wniósł o jej uchylenie w całości wskazując, że decyzja ta jest krzywdząca, wydana bez podstaw prawnych oraz nie uwzględnia wyjaśnień i złożonych w trakcie postępowania dowodów. Podniósł, iż w toku prowadzonych czynności kontrolnych kierowca okazał zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób na linii "[...]" – "[...]". Było to zezwolenie wydane na rzecz G. P. Przewozy na powyższej linii realizowane są w oparciu o umowę zawartą z G. P. na podstawie art. 5 ustawy Prawo przewozowe. S. M. wskazał ponadto, iż aby pomóc G. P. w realizacji przewozu osób na linii regularnej wykorzystywano będące w jego posiadaniu autobusy oraz kierowców. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 6000 zł z tytułu lp. 2.1 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym, tj. z tytułu wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 4 pkt 7, art. 18 ust. 1, art. 18b, art. 24 ust. 4 pkt 4, art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy transporcie drogowym, art. 10 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454). Podniósł m. in., iż w stanie faktycznym sprawy, w dniu kontroli kierowca B. O. (pracownik strony) poruszał się autobusem należącym do strony, okazał do kontroli wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej skarżącemu. Okazane przez kierowcę zaświadczenie o zatrudnieniu i spełnieniu wymogów ustawowych również zostało wystawione przez stronę. Natomiast wypis z zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób nr "[...]" na trasę "[...]" – "[...]" wraz z rozkładem jazdy należały do G. P. Wskazał, iż w myśl przepisu art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie Prawo przewozowe. Zgodnie natomiast z przepisem art. 5 ustawy Prawo przewozowe przewoźnik może powierzać wykonanie przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części. Z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, uzupełnionego o odwołanie i wyjaśnienia strony wynika, że przewóz wykonywany kontrolowanym pojazdem nie miał charakteru powierzonego, lecz miał charakter stały. Kontrolowany kierowca sam oświadczył, iż przejazdy na trasie "[...]" – "[...]" wykonuje na rzecz strony regularnie od początku lutego "[...]" zgodnie z okazanym do kontroli rozkładem jazdy. Ponadto, materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy wskazuje na osobę S. M. jako organizatora przewozów drogowych osób. Przewóz realizowany był bowiem pojazdem należącym do strony, przez kierowcę zatrudnionego przez skarżącego, a opłaty za przejazd dokonywane były na rzecz strony - zgodnie z załączonym raportem z kasy fiskalnej. Dlatego też art. 5 ustawy Prawo przewozowe nie znajduje w sprawie zastosowania. Inspektor argumentował, iż na przedsiębiorcy, który zawiera z podróżnymi umowy przewozu, spoczywają obowiązki i odpowiedzialność cywilna wobec podróżnych oraz obowiązki wynikające z Prawa przewozowego. W sprawie, sprzedaż biletów dokonywana była na rzecz strony – S. M. Dowodzi na to raport fiskalny z dnia "[...]" z kasy zainstalowanej w kontrolowanym pojeździe. Zatem to strona była odpowiedzialna za przewóz. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż to strona każdorazowo sprzedając bilety na swój rachunek zawierała umowę z pasażerem i to ona bezpośrednio ponosiła odpowiedzialność za realizację przewozów, a nie podmiot któremu zostało udzielone zezwolenie. Strona w niniejszej sprawie każdorazowo korzystała natomiast z zezwolenia udzielonego innemu podmiotowi, tym samym wykonywała przewóz osób z naruszeniem obowiązków określonych ustawą o transporcie drogowym. Konkludując organ stwierdził, że organ pierwszej instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 i 77 k.p.a. a w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, gdyż strona nie przedstawiła dowodów potwierdzających, że nie mogła przewidzieć zaistniałych naruszeń. Dodatkowo wskazał, że dopiero po kontroli Inspekcji Transportu Drogowego odwołujący się złożył wniosek do Prezydenta Miasta o wydanie stosownego zezwolenia na regularny transport drogowy osób. Dodatkowo podniósł, iż zasadnym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, bowiem na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy o transporcie drogowym nałożenie kary surowszej, niż kara nałożona na podstawie przepisów obowiązujących w chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, mogłoby stanowić podstawę do wykazania, iż zostały naruszone zasady zaufania obywatela do państwa i ochrony praw nabytych. Tym bardziej, że strona, na którą nałożono taką karę pieniężną nie miała wpływu na to, kiedy ta kara zostanie przez organ administracji publicznej w drodze decyzji na nią nałożona. W związku z tym wysokość kary pieniężnej ustalona na podstawie dotychczasowych przepisów powinna dla strony stanowić swoiste "nabycie prawa", dające gwarancję niestosowania przepisów nowych, bardziej restrykcyjnych, obowiązujących od 1 stycznia 2012 r. We wniesionej na powyższą decyzję do Sadu skardze S. M. wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podniósł dodatkowo, ze w okresie od października "[...]" do lutego "[...]" autobusy G. P. uległy awariom, co spowodowało, że na zasadzie art. 5 ustawy Prawo przewozowe przejął obsługę linii "[...]"-"[...]". Argumentował, iż w jego sytuacji nie ma zastosowania art. 24 ust. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym stanowiący, że zezwolenie cofa się w razie odstąpienia zezwolenia osobie trzeciej bowiem nie jest odstąpieniem zezwolenia powierzenie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 ustawy Prawo przewozowe. Wskazał, iż przez cały okres wykonywania przewozów dysponował stosownym zezwoleniem otrzymanym na zasadzie powierzenia – art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zarzucił również, że organy administracji nie uwzględniły jego wyjaśnień oraz nie zebrały całego materiału dowodowego w celu obiektywnego wyjaśnienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sąd, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), tj. pod kątem jego zgodności z prawem, nie stwierdził naruszenia prawa, a zatem skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nakładająca na skarżącego karę pieniężną z tytułu wykonywania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia Stosownie do art. 92 ustawy o transporcie drogowym (dalej jako: u.t.d.), obowiązującym w dacie wydania zakwestionowanej decyzji, kierujący wykonujący przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze grzywny (ust. 1). Wykaz naruszeń, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości grzywien za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 1 do ustawy (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że skarżący nie kwestionuje faktu wykonywania przez niego w dniu kontroli, tj. "[...]" przewozu osób. Nie kwestionuje także tego, iż on sam nie posiada wydanego dla niego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Twierdzi jednak, iż nie stanowi naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozu regularnego osób w oparciu o zezwolenie udzielone innemu przewoźnikowi w sytuacji zawarcia z takim przewoźnikiem umowy powierzenia wykonywania przewozu, niezależnie od tego czy jest to wykonanie przewozu jednokrotne, czy wielokrotne lub ciągłe. Zdaniem skarżącego, powierzenie wykonywania przewozu innemu przewoźnikowi na całej przestrzeni przewozu lub jej części przewiduje art. 5 ustawy Prawo przewozowe, Jeśli więc przewoźnik, który wykonuje przewóz regularny działa w oparciu o umowę powierzenia wykonywania przewozu zawartą z innym przewoźnikiem posiadającym zezwolenie na taką działalność i posługuje się jego zezwoleniem nie narusza prawa, a konkretnie art. 18 ust. 1 u.t.d. Z takim stanowiskiem skarżącego zgodzić się nie można. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zasady i warunki na jakich przedsiębiorcy mogą podejmować i wykonywać krajowy i międzynarodowy transport drogowy określają przepisy ustawy o transporcie drogowym. Jak stanowi art. 18 ust. 1 u.t.d. przewoźnik drogowy, który chce wykonywać przewozy regularne i regularne specjalne, musi uzyskać na taką działalność zezwolenie. Przypadki, w których zezwolenie nie jest wymagane ustawodawca wymienił w ust. 3 art. 18 u.t.d. i jest to katalog zamknięty. Udzielonego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych nie można odstępować pod rygorem jego cofnięcia, co prowadzi do wniosku, że jest to dokument wydany dla konkretnego przewoźnika w celu umożliwienia mu wykonywania określonego rodzaju usług transportowych. Nie można równiez z treści przepisu art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. który odnosi się do sytuacji cofnięcia zezwolenia, a w którym określono jakie działanie nie stanowi odstąpienia zezwolenia, wywodzić w powiązaniu z art. 5 Prawa przewozowego możliwości wykonywania przewozu regularnego w oparciu o zezwolenie wydane innemu przewoźnikowi tylko dlatego, że zawarło się z nim umowę powierzenia wykonywania przewozu/przewozów. Takie rozumowanie prowadziłoby do sytuacji, w której jedni przedsiębiorcy wykonują przewozy regularne posiadając zezwolenie, a inni wykonują taki sam transport bez zezwolenia, w oparciu o zezwolenie wydane innym przedsiębiorcom, a działając tak nie naruszają prawa, bowiem mają z przewoźnikiem posiadającym zezwolenie zawartą umowę powierzenia wykonywania przewozu. Ponadto, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo przewozowe, przewoźnik może powierzać wykonanie przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części, jednakże ponosi odpowiedzialność za ich czynności jak za swoje własne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. w powiązaniu z art. 5 ustawy Prawo przewozowe dopuszcza wielokrotne powierzenie przewozu innemu przewoźnikowi, jednakże okoliczności tej nie można utożsamiać ze stałym powierzaniem przewozów. Należy bowiem odróżnić wykonywanie powierzonego przewozu w ramach danego zezwolenia na podstawie odrębnego zlecenia od prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie regularnych przewozów. To ostatnie pojęcie jest szersze i obejmuje swym zakresem nie tylko wykonanie samego przewozu, lecz również wszelkie czynności z tym związane, takie jak organizacja przewozów regularnych, dystrybucja biletów czy też rozliczenia finansowe. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 sierpnia 2007 r. (sygn. I OSK 1237/06, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) "Przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 u.t.d. w powiązaniu z art. 5 Prawo przewozowe dopuszcza wielokrotne powierzanie przewozu innemu przewoźnikowi, jednakże okoliczności tej nie można utożsamiać ze stałym powierzeniem przewozów. Czym innym jest, bowiem wykonywanie powierzonego przewozu w ramach danego zezwolenia na podstawie odrębnego zlecenia, a czym innym prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie regularnych przewozów. To ostatnie pojęcie jest szersze i obejmuje swym zakresem nie tylko wykonanie samego przewozu, lecz również wszelkie czynności z tym związane takie jak organizacja przewozów regularnych, dystrybucja biletów czy też rozliczenia finansowe. W istocie nie chodzi nawet o częstotliwość wykonywanych przewozów, lecz ustalenie, który podmiot odpowiada za pełną organizację przewozu". Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni powyższy pogląd prawny akceptuje i przyjmuje jako własny. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że w dniu "[...]" skarżący zawarł z G. P. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Firma A w "[...]" umowę, na mocy której przedsiębiorca ten powierzył skarżącemu z dniem "[...]" wykonanie przewozu osób na linii regularnej objętej zezwoleniem nr "[...]". W umowie zastrzeżono, że zostaje zawarta "do odwołania". Skarżący podał w toku postępowania administracyjnego, że na podstawie ustnej umowy, G. P. sprawdzał czy przewozy wykonywane są zgodnie z rozkładem jazdy, sprawdzał tabliczki z informacjami o rozkładzie jazdy na przystankach, a ponadto zajmował się organizacją przewozów, układał harmonogramy czasu pracy kierowców skarżącego, których rozliczał ponadto z codziennych utargów. Za wykonywanie powyższych usług skarżący uiszczał G. P. co miesiąc wynagrodzenie. Skarżący podniósł też, że sprzedawał bilety jednorazowe, a G. P. sprzedawał bilety miesięczne na przedmiotowe linie. W przedstawionym stanie faktycznym, uzasadnione jest stanowisko organów obu instancji, że w sprawie miało miejsce wykonywanie przez skarżącego regularnego przewozu drogowego osób bez zezwolenia, a nie powierzenie wykonywania przewozu. Powyższe wynika z treści umowy z dnia "[...]’, która została zawarta na czas nieoznaczony. Ponadto, zasadnie organy obu instancji uznały, że to skarżący organizował przewozy. Bezspornie bowiem to on zapewniał pojazdy i zatrudniał kierowców, gwarantował więc ciągłość przejazdów, ponadto sprzedawał bilety jednorazowe. Skarżący ponosił również comiesięczne koszty pozostałych usług związanych z organizowaniem przewozów. Sam fakt, iż to G. P. sprzedawał bilety miesięczne nie świadczy jeszcze o tym, że to ten przewoźnik, który posiadał zezwolenie, nadal realizował regularny przewóz osób na przedmiotowej linii. Zasadnie również oceniono, że w sprawie nie miał zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., zgodnie z którym przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio. Skarżący wskazywał, że nie było możliwe do przewidzenia zaistnienie kolizji i awarii "[...]" autobusów przewoźnika. Należy jednak zauważyć, że - jak podał skarżący - pojazdy przewoźnika ulegały uszkodzeniom w okresie od "[...]" do "[...]" i nie były użytkowane do "[...]" miesięcy. Przewóz na przedmiotowej linii wykonywany był natomiast przez skarżącego od "[...]" aż do "[...]". O ile więc rzeczywiście nie można było przewidzieć uszkodzenia kilku autobusów przewoźnika, to okoliczność ta nie stanowiła bezpośredniej przyczyny naruszenia przez skarżącego prawa stanowiącego podstawę nałożenia spornej kary, tj. wykonywania bez zezwolenia regularnego przewozu drogowego osób przez ponad rok, skoro autobusy przewoźnika posiadającego zezwolenia nie mogły być użytkowane - zgodnie z wyjaśnieniami skarżącego – przez okres do "[...]". Sąd nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym również naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dokonanie przez organy obu instancji oceny całokształtu zgromadzonych w sprawie dowodów, które różnią się od stanowiska skarżącego, nie oznacza, że organy pominęły niektóre dowody przedłożone przez stronę. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).