II SA/Ol 112/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Hanna Raszkowska Beata Jezielska (spr.) Bogusław Jażdżyk Urszula Wojciechowska Przewodniczący Sędzia WSA Asesor WSA Asesor WSA Protokolant po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2006 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie unieruchomienia części chemicznej pralni L uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego J. B. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zarządził unieruchomienie części chemicznej pralni wchodzącej w skład "A" przy ul. "[...]", należącej do J. B. W uzasadnieniu podano, iż próbki powietrza atmosferycznego pobrane trzykrotnie w mieszkaniu znajdującym się bezpośrednio na częścią chemiczną pralni wykazały zawartość czterochloroetylenu, kształtującą się na poziomie 195, 322 oraz 571 mikrogramów na metr sześcienny. Wskazano, iż działania podjęte przez właściciela pralni nie przyniosły pożądanego efektu, gdyż ilość przedmiotowej substancji w mieszkaniu wzrosła. Podano, iż biorąc pod uwagę dane naukowe dotyczące toksyczności czterochloroetylenu i jego szkodliwy wpływ na zdrowie człowieka Państwowy Zakład Higieny w Warszawie ustalił dopuszczalne stężenie tej substancji w powietrzu na poziomie 150 mikrogramów na metr sześcienny. Wyniki pomiarów wykazały przekroczenie dopuszczalnych wartości, co stwarza potencjalne zagrożenie dla zdrowia mieszkańców. Od decyzji tej odwołał się pełnomocnik J. B., zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy oraz niepowiadomienie o terminach badań powietrza co uniemożliwiło stronie udział w tych czynnościach i zgłoszenie wniosków dowodowych. Ponadto wskazano, iż stronę zawiadomiono o wszczęciu postępowania w dniu wydania decyzji, a samo rozstrzygnięcie nie zawiera przekonujących przesłanek pozwalających na zweryfikowanie badań i ustosunkowanie się do powszechnej akceptacji lokalizowania tego typu pralni w budynkach mieszkalnych. Podniesiono także, iż postępowanie winno być umorzone, gdyż odwołujący się dokonał dodatkowych zabezpieczeń pomieszczeń zajmowanych przez pralnię, uniemożliwiających przedostawanie się zanieczyszczeń do mieszkania, w którym przeprowadzono badania. Uzasadniając swoje zarzuty pełnomocnik strony wskazał, iż podobnych pralni jest na terenie kraju bardzo dużo i wszystkie funkcjonują w oparciu o ten sam środek czyszczący. Są one lokalizowane w budynkach zabytkowych, jak i budowanych po wojnie, a postępowanie zostało wszczęte tylko w stosunku do odwołującego się. Ponadto podniesiono, iż decyzja nie zawiera jasnych przesłanek jej wydana, gdyż np. w decyzji nie wskazano dlaczego określone parametry stężeń substancji w powietrzu przyjęto dla pralni odwołującego się. Podniesiono także, iż z decyzji nie wynika, jaka była przyczyna obecności czetrochloroetylenu w przedmiotowym mieszkaniu oraz jakie jest dopuszczalne stężenie tej substancji w pomieszczeniach zajmowanych na cele mieszkalne. Wskazano także, iż zarówno sposób przeprowadzenia badań powietrza, jak i przyjęte procedury nie są w żaden sposób znormalizowane, a przynajmniej fakt ten nie wynika z decyzji. Wyjaśniono także, iż odwołujący się podjął działania techniczne mające na celu eliminację potencjalnych zanieczyszczeń i badania przeprowadzone z udziałem strony pozwolą na potwierdzenie tego faktu. Ma to znaczenie także z punktu widzenia społecznego, gdyż pracownicy zatrudnieni w pralni, w tym osoby niepełnosprawne, mogą być narażone na zwolnienie. Decyzją z dnia "[...]"grudnia 2005r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podano, iż pomiary czystości powietrza w lokalu mieszkalnym zostały dokonane z urzędu i dopiero ich wynik zadecydował o wszczęciu postępowania administracyjnego. Skoro zaś zostały przeprowadzone przed wszczęciem postępowania, to nie było obowiązku powiadamiania o nich strony. Wskazano, iż odwołujący się miał możliwość przedstawiania wniosków, gdyż był informowany o dokonaniu pomiarów, zaś z protokołów przeprowadzonych badań wynika, iż osobą udzielającą informacji w trakcie pomiarów był odwołujący się. Ponadto informował on także o dokonanej modernizacji pralni. W ocenie organu odwoławczego nie jest także zasadny zarzut, iż pomiary były dokonywane tylko w jednym mieszkaniu, gdyż badania były przeprowadzone wielokrotnie, także w mieszkaniu innych właścicieli. Wskazano, iż uzyskane pomiary wskazują na przekroczenie dopuszczalnego stężenia substancji w powietrzu. Wyjaśniono, iż decyzji pierwszej instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż zgodnie z art. 108 § l Kpa rygor taki można nadać gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, a dane naukowe potwierdzają toksyczność tetrachloroetylenu i jego szkodliwy wpływ na organizm człowieka. Na powyższą decyzję skargę wniósł J. B., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo wskazano, iż dla pracowników pralni chemicznej dopuszczalna bezpieczna norma wynosi 60.000 mikrogramów na metr sześcienny, co jest określone w Polskiej Normie. Natomiast źródła prawa nie powinno stanowić pismo Zakładu Higieny w W. ustalające tę normę na 150 mikrogramów na metr sześcienny. Podano, iż przeprowadzenie prawidłowych badań z udziałem stron pozwoliłoby na potwierdzenie prawidłowości działania pralni. Podano, iż nie można powoływać się na rzekomą szkodliwość pralni opierają się na wadliwie przeprowadzonych badaniach i wnioskach nie mających oparcia w przepisach i normach. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w niniejszej sprawie. Dodatkowo wskazano, iż tetrachloroetylen jest substancją szkodliwą i nawet stosunkowo niska zawartość w powietrzu przy długotrwałym narażeniu może spowodować negatywne skutki zdrowotne. Z uwagi na fakt, iż w mieszkaniu osoby przebywają przez całą dobę a nie okresowo, dlatego poziom substancji nie może być odnoszony do najwyższego dopuszczalnego stężenia dla pracowników pralni chemicznej określonego w Polskiej Normie. Podano także, iż prace modernizacyjne w pralni zostały dokonane przed dokonaniem pomiarów w mieszkaniu i jedynym źródłem przenikania substancji może być pralnia umiejscowiona na parterze budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie jej podjęcia. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie powiatowy inspektor sanitarny nakazał unieruchomienie części chemicznej pralni należącej do skarżącego ze względu na przekroczenie w mieszkaniu znajdującym się nad pralnią dopuszczalnej normy czterochloroetylenu, powołując się na art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji sanitarnej (Dz.U. z 1998r. Nr 90 poz. 575 ze zm.). Zważyć jednak należy, iż w przepis ten upoważnia inspektora do podjęcia decyzji o unieruchomieniu zakładu pracy lub jego części, zaniknięcia obiektu użyteczności publicznej, wyłączenia z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań, lecz podstawą do jego zastosowania jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wymagania te muszą jednak określać przepisy prawa. Wynika to zarówno z treści art. 4 ust. l powołanej ustawy, który stanowi iż do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy przestrzeganie przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, jak i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy administracji publicznej działaj ą na podstawie przepisów prawa. Zauważyć należy, iż w sentencji decyzji jako podstawę prawną w zakresie naruszenia wymagań higienicznych i sanitarnych organ pierwszej instancji powołał rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002r. w sprawie wartości odniesienia niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2003r. Nr l póz. 12), zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 12 marca 1996r. w sprawie dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia wydzielanych przez materiały budowlane, urządzenia i elementy wyposażenia w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (MP Nr 19 poz. 231) oraz § 310 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 póz. 690). Z kolei z uzasadnienia decyzji wynika, iż dopuszczalna norma wskazanej wyżej substancji została ustalona przez Państwowy Zakład Higieny w W. Organ odwoławczy odnośnie dopuszczalnej normy stężenia przedmiotowej substancji w pomieszczeniu mieszkalnym odwołał się ustaleń Państwowego Zakładu Higieny, pomijając zupełnie analizę czy tak określona podstawa prawna decyzji jest prawidłowa. Wskazać zaś należy, iż żaden z powołanych aktów prawnych nie mógł stanowić podstawy do ustalenia faktu przekroczenia dopuszczalnej normy stężania czterochloroetylenu w przedmiotowym mieszkaniu. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 5 grudnia 2002r. zostało wydane w oparciu o art. 222 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62 poz. 627 ze zm.) określa wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu, a nie w pomieszczeniach. Z kolei zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 12 marca 1996r. w ogóle nie może stanowić podstawy prawnej decyzji. W dniu 17 października 1997r. weszła bowiem w życie Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, która w art. 241 ust. 6 określiła 2-letni termin na ustalenie przez Radę Ministrów między innymi, które z zarządzeń ministrów wydanych przed jej wejściem w życie wymagają zastąpienia przez rozporządzenia. Z uwagi na fakt, iż Rada Ministrów z obowiązku tego się nie wywiązała, uznaje się iż wprawdzie zarządzenia nie utraciły mocy prawnej, lecz po 17 października 1999r. nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 415/00, niepublik.). Natomiast § 310 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. nakłada jedynie obowiązek projektowania i wykonania budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, tak aby zawartość stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia nie przekraczała wartości dopuszczalnych, określonych w przepisach sanitarnych oraz bezpieczeństwa i higieny pracy. Określenie zaś dopuszczalnej normy stężenia substancji w pomieszczeniach przez Państwowy Zakład Higieny mogłoby stanowić podstawę prawną, o ile istniałby przepis prawa upoważniający PZH do określania takich norm. Ani jednak w treści pism Zakładu, ani w decyzji organów administracji nie wskazano takiego przepisu. Nie powołano także żadnego innego przepisu, które określałyby przedmiotowe normy stężeń substancji. W związku z tym organ drugiej instancji winien ponownie dokonać oceny, czy w ogóle istnieje podstawa prawna do określenia dopuszczalnego stężenia czterochloroetylenu w pomieszczeniu mieszkalnym, a tym samym czy można stwierdzić fakt przekroczenia dopuszczalnej normy. Ponadto wskazać należy, iż organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie zarzuty podnoszone przez stronę, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podnieść należy, iż skarżący zarzucił między innymi naruszenie jego prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu poprzez niepowiadomienie go o terminach prowadzonych pomiarów, jak i uniemożliwienie składania wniosków dowodowych. W tym zakresie zarzuty nie są w pełni zasadne. Wprawdzie w aktach przekazanych Sądowi brak jest zawiadomień kierowanych do skarżącego o terminie przeprowadzonego badania (na co powołał się organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji), lecz z treści pism skarżącego składanych w toku postępowania administracyjnego wynika, iż wiedział on podejmowanych przez organ czynnościach, a przynajmniej w jednym z prowadzonych pomiarów brał udział (pismo skarżącego z dnia 4 września 2005r.). Wskazać jednak należy, iż skarżący kwestionował nie tylko swój brak udziału w prowadzonych badaniach, ale także sposób ich przeprowadzenia (np. kwestionował brak wietrzenia badanego pomieszczenia przed pomiarem, zaś w skardze zarzucił zbyt krótki czas prowadzenia pomiarów). W tym zakresie organ odwoławczy nie dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego i nie ocenił, czy podnoszone przez skarżącego okoliczności mogły mieć wpływ na wynik przeprowadzonych badań stężenia przedmiotowej substancji w powietrzu. Taki sposób rozpatrzenia odwołania narusza zaś art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organy winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tej ustawy. Sąd nie zastosował art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze względu na to, iż zaskarżona decyzja została uchylona jedynie ze względów formalnych, zaś orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku mogłoby spowodować ewentualne negatywne skutki dla zdrowia lub życia ludzkiego.