II SA/Ol 112/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. sprawy ze skargi N. P. na decyzję Prezesa Kolegium z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmówił N. B. udostępnienia informacji publicznej, o którą zwrócił się on we wniosku wysłanym droga mailową w dniu 18 grudnia 2017 r., dotyczącej tego jakie dodatki wyrażone w % i kwocie liczonej w PLN (brutto), w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 30 listopada 2017 r. otrzymali pracownicy SK, tj. K. G., R. P., B. M., R. S., P. M., J. D. oraz A. K.. W uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej wskazano, że jest ona objęta ograniczeniem z art. 5 ust. 2 z uwagi na ochronę prywatności. Podkreślono, że informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Wskazano również, że rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Prezes Kolegium podkreślił, że zrealizował wniosek N. P. w zakresie, który w zupełności zapewni osiągnięcie celu polegającego na udzieleniu informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie członka etatowego Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Udzielił bowiem w dniu 28 grudnia 2017 r. wnioskodawcy wnioskowanej informacji poprzez podanie, że wypłacone kwoty dodatków specjalnych brutto we wskazanym we wniosku okresie dla wymienionych we wniosku członków wyniosły razem 42 218,72 zł. Kwoty przyznanych dodatków specjalnych nie przekroczyły 40% wynagrodzenia zasadniczego zgodnie z § 5a ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2002r. w sprawie wielokrotności kwoty bazowej oraz szczegółowych zasad wynagradzania prezesa, wiceprezesa, pozostałych członków samorządowego kolegium odwoławczego i pracowników biura tego kolegium (Dz. U. z 2017 r., poz. 931). Jednocześnie wskazano, że J. D. nie jest pracownikiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. N. P. wnioskiem z dnia 9 stycznia 2018 r. doręczonym do Kolegium w dniu 10 stycznia 2018 r., wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzucił naruszenie przepisów w stopniu mającym wpływ na treść wydanej decyzji, a mianowicie: - naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez organ, że w tej konkretnej sprawie zachodzi okoliczność uzasadniająca wydanie decyzji odmownej, w sytuacji gdy faktycznie z uwagi na to, że żądanie dotyczyło udostępnienia informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, a zatem nie było jakichkolwiek podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, co z kolei oznacza, że dokonana przez organ wykładnia jest z oczywistych względów błędna, - naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że odmowa udostępnienia informacji publicznej jest uzasadniona koniecznością ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych, w sytuacji gdy właściwa analiza okoliczności niniejszej sprawy, w tym przede wszystkim treści wniosku, prowadzi do konkluzji przeciwnej, a mianowicie, że organ winien udostępnić informację zgodnie z żądaniem, bowiem faktycznie nie było jakichkolwiek podstaw do odmowy udostępnienia żądanych informacji, - naruszenie art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie przez organ decyzji odmownej, w sytuacji gdy właściwa analiza żądania prowadzi do wniosku przeciwnego, a mianowicie organ winien spełnić żądanie w przepisanym ustawowo terminie z uwagi na to, że nie ma podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia, - naruszenie art. 3 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, co z kolei doprowadziło do wydania z oczywistych względów wadliwej decyzji w niniejszej sprawie. Po rozpatrzeniu wniosku Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia "[...]". W uzasadnieniu podtrzymał argumentację zaprezentowaną w swojej pierwszej decyzji. Podkreślił, że do osiągnięcia celów ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. do udzielenia informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, w tym przypadku członka etatowego Kolegium, nie jest konieczne udzielanie informacji o otrzymanych dodatkach poprzez podanie kwot i procentów dodatków otrzymywanych przez wskazanych imiennie członków etatowych Kolegium i naruszenie w ten sposób ich prawa do prywatności. Skargę na tę decyzję wywiódł N. P., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a mianowicie: - naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez czynienie dowolnych ustaleń faktycznych nie mających oparcia choćby w zgromadzonych dokumentach niniejszej sprawy, mimo tego, że wniosek skarżącego co do jego treści był oczywisty, a w konsekwencji tego organ tylko z jemu wiadomych powodów nadał inne znaczenie dowodom oceniając je w sposób dowolny i korzystny dla organu, mimo tego, że faktycznie nie było ku temu jakichkolwiek podstaw, - naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z oczywistym naruszeniem normy tego przepisu ,bowiem to w istocie stanowi polemikę w każdej sprawie inicjowanej przez wnioskodawcę, a nie uzasadnienie określonej i identyfikowalnej sprawy. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - naruszenie art. 3 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, co z kolei doprowadziło do wydania z oczywistych względów wadliwego rozstrzygnięcia, - naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu przez organ, że odmowa udostępnienia informacji jest uzasadniona ochroną prywatności osób fizycznych, w sytuacji gdy faktycznie zastosowane przez organ ograniczenie w udostępnieniu było niedopuszczalne, bowiem żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, a w związku z tym dokonana przez organ wykładnia jest z oczywistych względów błędna, - naruszenie art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie przez organ decyzji odmownej, choć nie było ku temu jakichkolwiek przesłanek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia "[...]", o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej dotyczącej tego jakie dodatki wyrażone w % i kwocie liczonej w PLN (brutto), w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 30 listopada 2017 r. otrzymali wskazani we wniosku członkowie Kolegium. Organ wskazał, że informacja o jaką zwrócił się skarżący objęta jest ograniczeniem z art. 5 ust. 2 z uwagi na ochronę prywatności. W pierwszej kolejności należy wskazać, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej u.d.i.p. (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 j.t.). Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Dokonując interpretacji tego pojęcia należy odwołać się do regulacji art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącej, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Niewątpliwie wniosek skarżącego został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej i dotyczy materii publicznej. W ocenie Sądu organ dokonał właściwych ustaleń, które znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dlatego niesłuszny jest, podnoszony w skardze, zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa). Dalej należy wskazać, że fakt, iż określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności, nie oznacza jednak, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p zobligowany jest wydać decyzję w tym przedmiocie. Udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się jednak tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną podlegającą udostępnieniu nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. Na temat zagadnienia kolizji interesu prywatnego (prawa do prywatności) osoby pełniącej funkcję publiczną z prawem osób trzecich do informacji publicznej wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ.: OTK - A z 2006 r., nr 3, poz. 30) zwrócił uwagę na to, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. Trybunał Konstytucyjny, w powołanym wyżej wyroku podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną uznał, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. W ocenie Sądu rzeczą bezsprzeczną jest, że wskazane we wniosku osoby są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Niewątpliwie bowiem osoby te wydają rozstrzygnięcia o charakterze władczym, czego zresztą zdaje się podmiot zobowiązany nie negować. Rzeczą oczywistą jest to, że zakres ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne jest znacznie węższy w stosunku do pozostałych pracowników organów (w tym przypadku Kolegium). Nie oznacza to jednak, że takie osoby są całkowicie pozbawione tej ochrony. Takie rozumowanie prowadziłoby do absurdalnych wniosków, w wyniku których udostępnieniu musiałyby podlegać najbardziej prywatne i wrażliwe informacje dotyczące osób pełniących funkcje publiczne. Słusznie wskazał podmiot zobowiązany w zaskarżonych decyzjach, że rozważając możliwość udostępnienia informacji o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne organ powinien każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Każda zaś tego typu sprawa ma charakter indywidualny. W ocenie Sądu z punktu widzenia realizacji celów prawa do informacji publicznej niezbędne jest ujawnienie kwot wydawanych na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Jednakże w ocenie Sądu nie jest niezbędne dokładne wskazanie kto jakie kwoty dodatków otrzymał. Skarżący ma prawo skutecznie domagać się udzielenia informacji publicznej dotyczącej tego jak Prezes Kolegium dysponuje mieniem publicznym, jednak dla osiągnięcia tego celu wystarczającym jest zwrócenie się do organu o udostępnienie łącznej kwoty dodatków specjalnych, a nie w rozbiciu na poszczególne osoby. Nadmienić należy, że w dniu 28 grudnia 2017 r. podmiot zobowiązany udzielił wnioskodawcy właśnie takiej informacji poprzez podanie, że wypłacone kwoty dodatków specjalnych brutto we wskazanym we wniosku okresie dla wymienionych: K. G., R. P., B. M., R. S., P. M oraz A. K. wyniosły razem 42 218,72 zł. Kwoty przyznanych dodatków specjalnych nie przekroczyły 40% wynagrodzenia zasadniczego zgodnie z § 5a ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2002r. w sprawie wielokrotności kwoty bazowej oraz szczegółowych zasad wynagradzania prezesa, wiceprezesa, pozostałych członków samorządowego kolegium odwoławczego i pracowników biura tego kolegium (Dz. U. z 2017 r., poz. 931). Jednocześnie wskazano, że J. D. nie jest pracownikiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z podanej kwoty w łatwy sposób poprzez działanie arytmetyczne można uzyskać kwotę przypadającą na dane stanowisko. W ocenie Sądu jednak Prezes Kolegium nie musiał udzielać wnioskowanej informacji w sposób wskazany we wniosku, ponieważ nie było to niezbędne dla realizacji celów związanych dostępem do informacji publicznej i godziłoby w prawo do prywatności tych osób. Dlatego też podjęte w sprawie rozstrzygnięcie należy ocenić jako zgodne z prawem. Nie może być zatem mowy o naruszeniu w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ani też art. 16 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 5 ust. 2 tej ustawy. W kontekście przytoczonych rozważań pozbawione podstaw są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie. W ocenie Sądu sposób rozpatrzenia wniosku strony jest zgodny ze wskazaniami przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.