II SA/Ol 112/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Marta Przewłucka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Pozezdrze z dnia 27 listopada 2023 r., nr XLIV/283/23 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przyległych do jezior Harsz i Mały Harsz obrębu geodezyjnego Harsz, gmina Pozezdrze stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewoda Warmińsko- Mazurski (dalej jako: "skarżący", "Wojewoda") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę nr XLIV/283/23 Rady Gminy Pozezdrze z dnia 27 listopada 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przyległych do jezior Harsz i Mały Harsz obrębu geodezyjnego Harsz, gmina Pozezdrze (dalej jako: "plan miejscowy", "uchwała"). Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej jako: "u.p.z.p." lub " ustawa") w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r., Gmina przystąpiła bowiem do sporządzenia planu w 2017 r. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy, a postanowienia planu nie mogą prowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianych w studium. Dla terenu objętego planem studium przewiduje, że nowa zabudowa winna skalą i architekturą nawiązywać do cech regionalnych, wysokość budynków powinna wynosić do 1,5 kondygnacji z wysokim dachem o nachyleniu połaci ok. 45°. W § 19 uchwały określono maksymalną wysokość zabudowy, która wynosi dla terenów elementarnych: - MN 11 metrów; - U 11 i 13 metrów; - MU i UT 15 metrów. W uchwalonym planie dopuszczono również od strony jeziora Harsz na przełamanie połaci dachowej na nie więcej niż 50% powierzchni połaci i zastosowanie dachów płaskich lub tarasów dachowych. Nadto projekt rysunku planu powinien zawierać linie rozgraniczające tereny różnym przeznaczeniu, natomiast dla terenów elementarnych oznaczonych symbolem MU ustalono odpowiednio przeznaczenie bez sprecyzowania rodzaju zabudowy mieszkaniowej tj. wskazania zabudowy jednorodzinnej lub wielorodzinnej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pozezdrze wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że w studium określono, iż wysokość budynków powinna wynosić do 1,5 kondygnacji, z kolei w planie wysokość zabudowy ustalono w sposób metryczny bez podawania ilości kondygnacji. Wskazanie wysokości w sposób metryczny, spełnia wymóg określenia wysokości precyzyjnie i zgodnie z przepisami. Fakt że ustalenia w powyższym zakresie nie odpowiadają ustaleniom studium, które odwołuje się do pojęcia kondygnacji, nie przesądza o wadliwości zaskarżonej uchwały, gdyż ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień planu miejscowego. Również dla terenów, dla których dopuszczono w uchwale zastosowanie 50 % powierzchni połaci dachów płaskich nie odstąpiono od ustaleń studium. Zapis ten dopuszcza uzupełnienie połaci dachowych jedynie od strony jeziora, na nie więcej niż 50% powierzchni dachów. Umożliwi to wyłącznie realizowanie kukułek, wykuszy i tarasów od strony jeziora, które występują powszechnie w tradycyjnym budownictwie i nie zakłócają ładu przestrzennego. Uchwała w części odnoszącej się do zabudowy mieszkaniowej przewiduje zabudowę jednorodzinną oraz wielorodzinną i nie sposób przyjąć, że są one ze sobą sprzeczne. Obie te zabudowy pełnią tę samą funkcję, nie można mechanicznie różnicować funkcji mieszkalnej na jednorodzinną i wielorodzinną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: p.p.s.a. ), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej jako: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami u.p.z.p. Ustawa ta określa procedury uchwalania planu miejscowego, a także merytoryczne treści, które powinny zostać określone w planie obowiązkowo (art. 15 ust. 2) lub w zależności od potrzeb (art. 15 ust. 3 u.p.z.p.). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy zawiera część tekstową i graficzną i musi być zgodny z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z kolei w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przyjął, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisu tego wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego, w takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej jako: "CBOSA"). Oceniając zaskarżoną uchwałę należy podzielić zarzut, że ustalenia planu miejscowego są sprzeczne z ustaleniami obowiązującego studium. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z przepisu tego wynika, że konieczne jest zachowanie spójności pomiędzy treścią studium i planem miejscowym. Przepis powyższy koresponduje z art. 14 ust. 5 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p., które zobowiązują organ wykonawczy gminy do wykonania przed wszczęciem procedury uchwałodawczej analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium i opracowania projektu planu miejscowego zgodnego z zapisami studium. Art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Treść tych przepisów wskazuje, że ustalenia planu miejscowego nie mogą być sprzeczne z wytycznymi studium. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy przeznacza się w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego mają być konsekwencją zapisów studium. Niewątpliwie rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 9.04.2008 r., sygn. akt II OSK 34/08, publ. w CBOSA). Niedopuszczalne jest interpretowanie postanowień studium przez późniejsze zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt planu miejscowego ma bowiem odzwierciedlać ustalenia studium, a nie je kształtować (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17.03.2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1248/14 publ. w CBOSA). W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów, nieprzewidzianych w studium do takiej zmiany, gmina może dokonać dopiero po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Stosownie do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Pozezdrze na obszarze całej jednostki nowa zabudowa winna skalą i architekturą ( ewentualnie architektura nowej zabudowy ) nawiązywać do cech regionalnych, wysokość budynków do 1,5 kondygnacji z wysokim dachem o nachyleniu połaci, około ok. 45°, krytych dachówką lub materiałem dachówko podobnym. Zgodzić się należy z twierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę, że wskazanie wysokości zabudowy w sposób metryczny jest precyzyjne i zasadne w świetle obowiązujących przepisów prawa. Powyższe jednak nie oznacza, że posłużenie się dwoma różnymi terminami w studium ( kondygnacja ) i w planie ( system metryczny ) wyklucza możliwość stwierdzenia, że plan pozostaje w sprzeczności z postanowieniami studium, a taki wniosek wynika również z odpowiedzi na skargę. Stosownie do § 3 pkt 16) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ) poprzez kondygnację należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi (...). W tym samym rozporządzeniu, w § 72 określona została minimalna wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, która co do zasady powinna wynosić minimum 2,5 metra. Dlatego też stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w każdym z tych przypadków, gdy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ( tereny elementarne od 1.MN do 7.MN ) ustala maksymalną wysokość zabudowy na 11,0 m w sposób rażący narusza postanowienia studium określającego maksymalną wysokość zabudowy na 1,5 kondygnacji. Wydaje się, że nie zachodzi dalsza potrzeba wykazywania tego, że w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie są wznoszone budynki o wysokości 11 metrów, w których można wyszczególnić tylko 1,5, czy nawet 2 kondygnacje. Przy uwzględnieniu definicji wysokości zabudowy zawartej w § 4 pkt 7 zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że maksymalna wysokość określona na 11 metrów odpowiada ponad trzem kondygnacjom, co oznacza, że w sposób jednoznaczny zapisy te pozostają w sprzeczności z zapisami studium. W sposób identyczny należy się odnieść do pozostałych terenów elementarnych, gdzie maksymalna wysokość zabudowy jeszcze przewyższa tę określoną dla zabudowy mieszkaniowej, a przecież zapisy studium dla każdego rodzaju zabudowy przewidują jedynie 1,5 kondygnacji. W przypadku zabudowy mieszkaniowo-usługowej ( tereny elementarne od 1.MU do 7.MU ) określono maksymalną wysokość zabudowy na 15 metrów, taką samą maksymalną wysokość przewidziano dla zabudowy dotyczącej usług turystycznych ( tereny elementarne od 1.UT do 8.UT ). Odnośnie do zabudowy wyłącznie usługowej w planie przyjęto dwie maksymalne wielkości, jest to 11 i 13 metrów obejmujące tereny elementarne 1.U i 2.U . Zasadne są również zastrzeżenia Wojewody dotyczące dopuszczalności od strony jeziora Harsz przełamania połaci dachowej na nie więcej niż 50% połaci i zastosowanie dachów płaskich lub tarasów dachowych. Podkreślić należy dach plaski, czy taras dachowy, nawet na powierzchni nie większej niż 50 % połaci dachowej w sposób radykalny rozmijają się z architekturą nawiązującą do cech regionalnych ( jest to wymóg studium ) i jest czym innym niż kukułka czy wykusz. Sąd nie podzielił natomiast uwag skarżącego dotyczących konieczności zróżnicowania funkcji mieszkalnej jednorodzinnej i wielorodzinnej. Oba rodzaje zabudowy służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i z pewnością nie pozostają ze sobą w sprzeczności. Trafnie zauważa też organ, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego zabudowę należy traktować jako wielorodzinną po wydzieleniu w niej więcej niż 2 lokali np. trzech. Skoro wyznaczone w uchwalonym planie miejscowym parametry przyszłej zabudowy nie mają oparcia w ustaleniach studium (pozostają z nimi w sprzeczności), tym samym naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego, a to obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały o czym orzeczono w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.