II SA/Ol 112/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku letniskowego oddala skargę. Z przekazanych sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z 24 października 2024 r., nr Sta/130/2024, Starosta Olsztyński (dalej jako: "organ I instancji") zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił J. C. (dalej jako: "inwestor") pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku letniskowego na działce nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. P. (dalej jako: "skarżąca") – właścicielka sąsiedniej działki nr [...]. Zarzuciła, że inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwałą Rady Gminy [...]). Podniosła, że na projektowanym terenie przewidziano zabudowę letniskową rozumianą jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku. Wykonanie zaskarżonej decyzji doprowadzi zaś do sytuacji, w której zabudowa działki inwestora nie będzie miała nic wspólnego z zabudową letniskową. W istocie bowiem inwestor powiększa swój całoroczny dom. Po rozbudowie powierzchnia zabudowy wyniesie 98,51 m2. Z perspektywy skarżącej, która wypoczywa z rodziną na przedmiotowym terenie od 30 lat, nowi mieszkańcy uczynili ten teren nową dzielnicą willową, która coraz mniej ma wspólnego z letniskiem. Z oczywistych względów skarżąca nie może się temu biernie przyglądać i dlatego sprzeciwia się rozbudowie budynku inwestora. Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę na rozbieżności w powierzchni zabudowy wynikające z poprzednio złożonego projektu oraz zatwierdzonego niniejszą decyzją. Zarzuciła, że organ I instancji nie wyjaśnił tej sytuacji. Organ I instancji przekazał odwołanie do rozpoznania Wojewodzie Warmińsko- Mazurskiemu (dalej jako: "organ odwoławczy"). W piśmie przewodnim wyjaśnił, że uchwała nr [...] (dalej jako: "m.p.z.p.") nie określa wskaźników powierzchni zabudowy i powierzchni biologiczne czynnej. Pozostałe wymagania zawarte w tej uchwale zostały spełnione. Podkreślono, że plan miejscowy nie określa wielkości zabudowy letniskowej, a przy braku określenia wskaźników powierzchni zabudowy i powierzchni biologiczne czynnej wielkość tej zabudowy zależy wyłącznie od woli inwestora. Jedyne ograniczenie stanowią ogólnie obowiązujące przepisy dotyczące lokalizacji budynku na działce. Organ I instancji wskazał, że wiata nie jest budynkiem i nie obowiązują jej przepisy dotyczące odległości między budynkami. Wyjaśnił też, że poprzednie postępowanie, o którym pisze odwołująca, zostało zakończone decyzją odmowną z 4 lipca 2024 r., znak: BI-II.6740.17.87.2024.ET6, ponieważ nie wykonano w wyznaczonym terminie postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego oraz wykonano roboty budowlane przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Olsztynie decyzją nr 40/2024 z dnia 12 sierpnia 2024 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne dotyczące samowolnych robót budowlanych polegających na dobudowie ganku do budynku letniskowego na działce inwestora. W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z 21 stycznia 2025 r., nr WIN- II.7840.4.134.2024.AW/El, Wojewoda Warmińsko-Mazurski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył art. 35 ust. 1, art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że analiza przywołanych regulacji nie pozostawia wątpliwości, że wymagania formalne niezbędne do wydania pozwolenia na budowę zostały przez inwestora spełnione. Organ odwoławczy ustalił, że zgodnie z § 5 m.p.z.p. projektowana rozbudowa położona jest w jednostce 29ML – istniejąca zabudowa letniskowa do adaptacji. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. adaptacja oznacza zachowanie stanu istniejącego zarówno funkcji terenu jak i obiektu z dopuszczaniem przebudowy, rozbudowy i modernizacji, jednak bez możliwości nadbudowy dodatkowych kondygnacji. Dopuszcza się również wprowadzenie dodatkowej funkcji uzupełniającej niekolidującej z funkcją podstawową obiektu i funkcją terenów sąsiednich, pod warunkiem że sposób kształtowania zabudowy jest zgodny z ustaleniami zawartymi w § 4 niniejszej uchwały. Zdaniem organu odwoławczego zatwierdzony przez organ I instancji projekt budowlany spełnia wszystkie ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie funkcji terenu oraz w zakresie infrastruktury technicznej. Podkreślono, że zaskarżona decyzja dotyczy rozbudowy istniejącego budynku letniskowego. Tym samym całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut odwołania dotyczący niezgodności z planem co do funkcji terenu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że projekt zagospodarowania działki dla przedmiotowej inwestycji został wykonany zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W szczególności rozbudowę budynku zlokalizowano w takim miejscu, że spełnione zostały przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.) w zakresie odległości od granic działki. Projektowana rozbudowa oddalona jest ścianą bez otworów na ponad 3m (3,22 m) od granicy działki nr [...], jednak w związku z faktem, że od budynku na działce sąsiedniej oddalona jest o 7,13 m, to ścianę od strony budynku sąsiedniego zaprojektowano jako ścianę oddzielenia pożarowego. Lokalizacja projektowanej rozbudowy (o wysokości 4,56 m) odpowiada również wymaganiom określonym w ww. rozporządzeniu w zakresie przesłaniania i zacieniania. Ponadto, zgodnie z § 28 ust. 2 ww. rozporządzenia w przypadku budynków niskich (do 12m), dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony (tak jak w tym przypadku), do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Realizacja inwestycji nie ograniczy odwołującej dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej. Organ odwoławczy zaznaczył, że projekt budowlany składający się z: projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz załączników projektu budowlanego spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego przedłożony projekt jest kompletny pod względem wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Projektant posiada odpowiednie uprawnienia budowlane i przynależy do właściwej izby samorządu zawodowego. Inwestor wypełnił też dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przedkładając wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Planowana inwestycja pozostaje w zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi. Przyczyny, z powodu których organ I instancji uznał za zasadne zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, znalazły jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem: - postanowień m.p.z.p, w tym § 5 poprzez całkowite pominięcie, że na terenie planowanej inwestycji przewidziana jest zabudowa letniskowa, zaś rozbudowa budynku inwestora prowadzi do tego, że zabudowa działki inwestora nie będzie miała nic wspólnego z zabudową letniskową, gdzie po rozbudowie jego dom ma być 1,5 x większy i z pewnością nie jest przeznaczony do okresowego wypoczynku, a do całorocznego zamieszkiwania; - art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wzięcia pod uwagę słusznego interesu społecznego w rozpoznawanej sprawie, którym z pewnością jest zachowanie pierwotnej funkcji letniska, służącego do okresowego wypoczynku, a nie mającego na celu rozbudowę terenów letniskowych przez inwestorów, takich jak w niniejszej sprawie, który rozbudowuje swój całoroczny dom. - pominięcie podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących rozbieżności w projektach przygotowanych przez uprawnionego projektanta, z którego pierwotnie wynikało, że powierzchnia zabudowy wynosi 39,69 m2, a teraz 44,17 m2 - organ w żaden sposób nie wyjaśnił tych rozbieżności, podczas gdy już na pierwszy rzut oka widać nieścisłości w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie 10 kwietnia 2025 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę w całości. Podniósł, że główną intencją skargi jest dążenie do zachowania dotychczasowego letniskowego charakteru analizowanego obszaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2024 r. poz. 1267) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). W niniejszej sprawie Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). Powyższe oznacza, że rozpatrując skargę na decyzję o pozwoleniu na budowę Sąd nie może w niniejszej sprawie weryfikować pod względem zgodności z prawem cytowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Akt ten podlega odrębnemu zaskarżeniu (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a do czasu jego obowiązywania ma moc wiążącą. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako: "u.p.z.p.") ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepisy te upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. W procedurze udzielenia pozwolenia na budowę, co podkreślić należy, nie weryfikuje się legalności postanowień planu miejscowego, a jedynie dokonuje się ich interpretacji. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Interpretacja postanowień planu miejscowego musi uwzględniać rzeczywistą ich treść oraz ogólne reguły wykładni przepisów prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.p.z.p. plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r., na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, ze zm.), zachowują moc. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Podobnie stanowi art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy składa się z części tekstowej, która stanowi treść uchwały oraz części graficznej stanowiącej załączniki do uchwały. Część tekstowa i graficzna planu powinny być spójne i należy odczytywać je łącznie (por. wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3746/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy zgodności projektowanej inwestycji, polegającej na rozbudowie budynku letniskowego, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zarzuciła, że rozbudowany budynek zatraci charakter letniskowego, gdyż z uwagi na powierzchnię zabudowy będzie mógł służyć do całorocznego zamieszkiwania. W tym zakresie prawidłowo organy orzekające wyjaśniły skarżącej, że cytowane przepisy m.p.z.p. nie wprowadzają żadnych ograniczeń co do powierzchni zabudowy letniskowej. Dlatego inwestor ma w tym względzie swobodę wyboru i jest ograniczony jedynie przepisami w sprawie warunków technicznych określającymi minimalne odległości budynków od granic działek i od innych budynków. W niniejszej sprawie bezspornie odległości te zostały zachowane. Wyjaśnić też trzeba, że skoro zgodnie z projektem inwestor określił funkcje budynku jako letniskową, to na obecnym etapie nie można twierdzić, że dojdzie do zmiany funkcji budynku. Z tej przyczyny nie ma racji skarżąca zarzucając brak uwzględnienia interesu społecznego polegającego na zachowaniu pierwotnej funkcji letniska. Poza tym taka intencja nie wynika z ustaleń m.p.z.p. Analizowany plan miejscowy, wbrew przekonaniu skarżącej, nie wyklucza wprowadzenia na omawianym terenie funkcji mieszkaniowej. W § 3 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. (opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 1999 r. nr [...]) w zdaniu drugim lokalny prawodawca wskazał, że: "Dopuszcza się również wprowadzenie dodatkowej funkcji uzupełniającej nie kolidującej z funkcją podstawową obiektu i funkcją terenów sąsiednich, pod warunkiem że sposób kształtowania zabudowy jest zgodny z ustaleniami zawartymi w § 4 niniejszej uchwały". W myśl tej normy na przedmiotowym terenie może zostać wprowadzona funkcja mieszkaniowa. Pomiędzy funkcją mieszkaniową i letniskową nie zachodzi sprzeczność uniemożliwiająca ich współistnienie. Obie funkcje są w istocie zbieżne. Bezspornie zabudowa letniskowa obejmuje budynki rekreacji indywidualnej służące do okresowego wypoczynku. Potwierdza to brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 16 ustawy Prawo budowlane. Budynki takie umożliwiają czasowy pobyt w nich ludzi, a więc czasowe zamieszkiwanie w nich ludzi. W tym zakresie budynek rekreacji indywidualnej odpowiada pojęciu domu. W potocznej mowie budynki takie nazywane są właśnie domami letniskowymi. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego wydawnictwa PWN przez pojęcie "dom" należy rozumieć budynek, w którym się mieszka. W wyroku z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2601/19, publ. w CBOSA Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej. Okoliczność, iż lokalny prawodawca dopuścił na analizowanym terenie całoroczne użytkowanie budynków potwierdza też treść § 4 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p., do którego odsyła § 3 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p., a który stanowi: "Zaopatrzenie w ciepło ze źródeł indywidualnych. W budynkach o charakterze użytkowania całorocznym nie dopuszcza się systemów grzewczych na węgiel i koks. Obowiązuje stosowanie paliw ekologicznych takich jak lekki oleje opałowe, elektryczność lub gaz". Wobec stwierdzenia spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Odnosząc się do trzeciego z podniesionych w skardze zarzutów, dotyczącego rozbieżności w powierzchni zabudowy budynku podlegającego rozbudowie, wynikających z kolejno składanych przez inwestora projektów budowlanych, to kwestię tę wyjaśnił organ I instancji w piśmie z 20 listopada 2024 r., które skarżąca otrzymała do wiadomości. W piśmie tym wyjaśniono, że różnica w powierzchni zabudowy wynika z samowolnego dobudowania ganku do budynku letniskowego. Organ nadzoru budowlanego przeprowadził w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, które umorzył, co uzasadnia przyjęcie, że dobudowa ganku nie naruszyła prawa. Okoliczności te tłumaczą sygnalizowaną przez skarżącą różnicę powierzchni, a jednocześnie wskazują, że nie ma podstaw do kwestionowania ustaleń uprawnionego projektanta, który oświadczył, że istniejąca powierzchnia zabudowy (przed wnioskowaną rozbudową) wynosi 44,17 m2. Brak odniesienia się przez organ odwoławczy do tego zarzutu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.