II SA/Ol 1123/14

Dnia 27 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Hanna Raszkowska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 roku sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ uchyla decyzję Burmistrza z dnia 6 maja 2013 roku nr "[...]" 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 12 marca 2012 r., działająca z upoważnienia Burmistrza, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. przyznała, na wniosek K.M. z dnia 14 lutego 2012 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, W.M., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w kwocie 520 zł miesięcznie. Świadczenie przyznano na okres od dnia 14 lutego 2012 r. bezterminowo. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawca spełnił przesłanki określone w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.) do przyznania tego świadczenia. Następnie, decyzją z dnia 6 maja 2013 r., organ pierwszej instancji orzekł o uchyleniu realizacji decyzji z dnia 12 marca 2012 r. od dnia 8 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu tej decyzji, organ stwierdził, że "w toku prowadzonego postępowania ustalono, że K.M. od 8 kwietnia 2013 r. nie sprawuje opieki nad niepełnosprawną matką "[...]", ponieważ przebywa w Wojewódzkim Zespole Lecznictwa "[...]", w związku z powyższym, należało uchylić świadczenie pielęgnacyjne na "[...]"na okres od 8.04.2013 r. do bezterminowo na podstawie ostatecznej decyzji Nr "[...]"z dnia 12.03.2012 r." W aktach sprawy znajduje się karta informacyjna leczenia szpitalnego, z której wynika, że K.M. został przyjęty do Wojewódzkiego Zespołu Lecznictwa "[...]"w dniu 8 kwietnia 2013r., a wypisano go w dniu 2 maja 2013 r. Od decyzji tej K.M. nie złożył odwołania. Złożył natomiast w dniu 16 maja 2013 r., wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r., organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wskazując, że nie zrezygnował on z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku koniecznością sprawowania opieki nad matką. Tym samym, stronie nie przysługuje zasiłek opiekuńczy. Po rozpatrzeniu odwołania K.M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 13 sierpnia 2013 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że z dniem 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), na mocy której wprowadzone zostały istotne zmiany, dotyczące instytucji świadczenia pielęgnacyjnego oraz wprowadzona została w art. 16a ustawa nowa instytucja prawna – specjalny zasiłek opiekuńczy. W przedmiotowej zaś sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak tego wymaga przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie, w dniu 27 maja 2014 r., K.M. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w J. wniosek o ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna. Wskazał, że jego matka, W.M., jest osobą wymagającą opieki, na stałe zaliczoną do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wniósł o zasiłek dla opiekuna za okres wsteczny od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. oraz od dnia złożenia wniosku. Decyzją z dnia 25 czerwca 2014 r., organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Organ wskazał, że w dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, w związku z uchyleniem od 8 kwietnia 2013 r., decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, KM. utracił prawo do świadczenia od dnia 8 kwietnia 2013 r. i jego decyzja przyznająca prawo do tego świadczenia nie wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. Prawo do zasiłku dla opiekuna przysługuje zaś osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem decyzji, przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 10 września 2014 r., utrzymało w mocy w całości decyzję będącą przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nie budzą wątpliwości ustalenia organu pierwszej instancji, że wymagająca opieki W.M. od stycznia 2012 r. legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu jej do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Całodobową opiekę sprawuje syn K.M., który wykonuje wszystkie podstawowe czynności dnia codziennego. Wolą ustawodawcy było jednak przywrócenie prawa do świadczenia pieniężnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą jedynie tej części osób, pobierających świadczenie pielęgnacyjne, która utraciła je wskutek wygaśnięcia tego prawa z mocy ustawy. Odwołujący się do tej grupy nie należy. Prawo do świadczenia utracił nie z dniem 30 czerwca 2013 r., w wyniku wygaśnięcia decyzji, lecz z dniem 8 kwietnia 2013 r., na mocy decyzji organu pierwszej instancji, pozbawiającej go świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niewykonywania rzeczywistej opieki nad matką. W skardze, złożonej do tut. Sądu, K.M. oświadczył, że sprawuje faktyczną opiekę nad matką, a świadczenie zostało mu zatrzymane z przyczyn od niego niezależnych. Zaistniała sytuacja jest zaś efektem konfliktu w małżeństwie skarżącego, który po orzeczeniu przez Sąd rozwiązania małżeństwa opiekuje się synem. Matką opiekuje się do dnia dzisiejszego, co mogą potwierdzić sąsiedzi i pracownik MOPS. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu właściwych środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności administracyjnych związanych z przedmiotem danej sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono przyznania skarżącemu zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W ocenie organów obu instancji, skarżący nie spełnił bowiem jednej z przesłanek warunkujących przyznanie tego świadczenia, gdyż prawo do świadczenia utracił nie z dniem 1 lipca 2013 r. - w wyniku wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego - lecz z dniem 8 kwietnia 2013 r., na mocy decyzji organu pierwszej instancji pozbawiającej go świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niewykonywania rzeczywistej opieki nad matką . W sprawie bezsporne jest, że skarżący opiekował się matką w dacie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. w dniu 12 marca 2012 r. i sprawuje tę opiekę nadal. Nie wykonywał zaś opieki faktycznie przez okres od dnia 8 kwietnia 2013 r. do dnia 2 maja 2013 r., kiedy to przebywał na leczeniu w Wojewódzkim Zespole "[...]". Z tej przyczyny, organ pierwszej instancji wydał w dniu 6 maja 2013 r. decyzję, uchylającą decyzję z dnia 12 marca 2012 r., o przyznaniu stronie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę od dnia 14 lutego 2012 r. – bezterminowo. Decyzja ta zaś przesądziła o odmowie przyznania K.M. prawa do zasiłku dla opiekuna, wprowadzonego ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567). Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 tej ustawy - zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. W myśl ust. 2 art. 2 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Ponieważ zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ustalone K.M. decyzją z dnia 12 marca 2012 r., nie wygasło z mocy prawa z dniem 1 lipca 2012 r., ale skarżący został go pozbawiony na mocy ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji od dnia 8 kwietnia 2013 r., nie spełnia on – jak wynika z decyzji organów obu instancji - przesłanek z powołanych wyżej przepisów do otrzymania zasiłku dla opiekuna. Oceniając przedmiotową sprawę, należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy". Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Zakres sądowej kontroli wyznacza więc przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia, poza którymi sąd orzekający w sprawie nie jest uprawniony do podejmowania żadnej interwencji. Jednocześnie zaś wskazać należy, że w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd obligatoryjnie stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach (także nadzwyczajnych) prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis ten nakazuje wyjście poza granice skargi oraz zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Wspomniany przepis normuje tzw. głębokość orzekania i daje podstawę sądowi administracyjnemu do objęcia kontrolą wszystkich aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, pod warunkiem, że jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. (por.: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 413/07). Mając powyższe na uwadze, podstawową kwestią jest zidentyfikowanie sprawy administracyjnej, która poddana została kontroli sądowej, a tę ustala się według kryteriów podmiotowych i przedmiotowych. Określenie "sprawa, której dotyczy skarga" oznacza sprawę w znaczeniu materialnym wraz ze składającymi się na nią elementami podmiotowo-przedmiotowymi. Przepis ten nie zawiera definicji "sprawy", stąd też zakres tego pojęcia wymaga ustalenia na potrzeby każdego indywidualnego przypadku. Przyjmuje się jednak, że pojęcie to należy rozumieć szeroko. Jest ono szersze od pojęcia "sprawa administracyjna". Zatem obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, które - poprzedzając zaskarżone orzeczenie - warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Przepis ten jest kontynuacją, a ściślej – uzupełnieniem, zasady niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi, o której mowa wyżej, umożliwiającą sądowi orzekanie w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten jest adresowany do sądu i nie może stanowić samodzielnej podstawy żądania skargi do objęcia kontrolą sądu także innych aktów lub czynności wydanych lub podjętych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy. Obowiązkiem sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę jest bowiem stworzenie takiego stanu, by w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd, rozważając przedmiotową sprawę uznał, że powinien zastosować środki, określone w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a nie tylko w odniesieniu do zaskarżonego aktu, ale też do decyzji organu pierwszej instancji z dnia 6 maja 2013 r., jako podjętej w granicach przedmiotowej sprawy. W ocenie Sądu bowiem, w zaistniałej sytuacji, do końcowego załatwienia sprawy niezbędne było również dokonanie przez Sąd orzekający kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji dnia 6 maja 2013 r., która - w ocenie Sądu orzekającego - jest niezgodna z prawem. Przypomnieć trzeba, że sprawą w niniejszym postępowaniu było postępowanie w przedmiocie przyznania zasiłku w związku z opieką nad niepełnosprawną matką (w którym występowały tożsame elementy podmiotowe i przedmiotowe), zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 14 lutego 2012 r. i w związku z tym postępowaniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wydało zaskarżoną decyzję. W świetle treści art. 135 p.p.s.a. oraz powyższych rozważań, Sąd orzekający miał kompetencję również do oceny prawidłowości decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza J. w dniu 6 maja 2013 r. W decyzji tej, organ pierwszej instancji orzekł "uchylić realizację" decyzji z dnia 12 marca 2012 r. W jej uzasadnieniu stwierdzono zaś, że K.M. "nie sprawuje opieki nad niepełnosprawną matką W.M., ponieważ przebywa w Wojewódzkim Zespole "[...]", w związku z powyższym, należało uchylić świadczenie pielęgnacyjne przyznane na W.M. na okres od 08.04.2013 r. do bezterminowo na podstawie decyzji ostatecznej...". Rozważając okoliczności przedmiotowej sprawy w pełnym zakresie, nie sposób nie zauważyć, że pomiędzy decyzją z dnia 6 maja 2013 r., uchylającą decyzję przyznającą skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę, a zaskarżoną decyzją, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza J., odmawiającą przyznania K.M. zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, istnieje bezpośredni związek. Decyzja z dnia 6 maja 2013 r., wadliwie załatwiająca sprawę, przynosi bowiem negatywne skutki dla skarżącego w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie Sądu, decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik spraw i jednocześnie pozostaje w granicach sprawy, objętej skargą, dlatego też należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności, wskazać należy, że przesłanką uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, wskazaną w tej decyzji, jest fakt niesprawowania przez skarżącego opieki nad matką, w związku z jego pobytem w szpitalu, co zostało wprost wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Skarżący przebywał zaś w Szpitalu w okresie od 8 kwietnia do 2 maja 2013 r., co oznacza, że w dacie wydawania decyzji z dnia 6 maja 2013 r. nie zachodziła już okoliczność niesprawowania opieki z powodu pobytu w szpitalu, stanowiąca podstawę jej wydania. Tym samym, treść rozstrzygnięcia z dnia 6 maja 2013 r. jest niezgodna ze stanem faktycznym sprawy. Oznacza to, że przesłanki rozstrzygnięcia (pobyt w szpitalu) nie odpowiadają stanowi faktycznemu sprawy (w dniu orzekania skarżący nie przebywał już w szpitalu). Organ orzekł "uchylić realizację" decyzji, co jest określeniem niejednoznacznym i raczej wskazującym, że dotyczy jakiegoś okresu, wynikającego z określonej przyczyny (pobyt w szpitalu). Przyczyna ta zaś ustała jeszcze przed wydaniem decyzji, uchylającej realizację decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja jest więc dodatkowo niespójna i nieprecyzyna. Ponadto, pobyt skarżącego w szpitalu był okolicznością obiektywną i czasową w zakresie niesprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, w żadnym razie nie uzasadniającą pozbawienia skarżącego prawa do świadczenia na stałe. Z przedstawionych powyżej przyczyn, w ocenie Sądu, rozpoznając przedmiotową sprawę i orzekając w granicach sprawy, należało uchylić decyzję Burmistrza J. z dnia 6 maja 2013 r., jaką niezgodną z przepisami prawa. Konsekwencją uchylenia tej decyzji jest zaś uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy tą decyzją. Odpadła bowiem podstawa orzeczenia o nieprzyznaniu skarżącemu zasiłku dla opiekuna, jaką była utrata przez niego z dniem 6 maja 2013 r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na skutek uchylenia decyzji o przyznaniu tego świadczenia. Rozpoznając ponownie sprawę, organy winny uwzględnić wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Burmistrza J. z dnia 6 maja 2013 r. i dokonać w tym kontekście oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów, do otrzymania tego świadczenia. W tym stanie rzeczy, Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pkt. 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a w pkt. 2 - decyzję Burmistrza Jezioran z dnia 6 maja 2013 r. Z mocy art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł w pkt. 3 wyroku, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.