II SA/Ol 1124/16

Dnia 3 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 roku spraw ze skarg Prokuratora Rejonowego w Nidzicy oraz J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 19 lipca 2016 roku nr SKO.522.196.2016 w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z akt administracyjnych przekazanych do sądu wraz ze skargą wynika, że Starosta decyzją z dnia "[...]" cofnął J. J. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego z 9 czerwca 2010r. W uzasadnieniu podano, że w dniu 19 maja 2016r. do Starostwa Powiatowego wpłynął odpis wyroku Sądu Rejonowego z 9 czerwca 2010r., zgodnie z którym orzeczono wobec J. J. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres 2 lat. Organ wskazał, że w dniu 12 maja 2016r. J. J. złożył oświadczenie o zagubieniu prawa jazdy, więc data początkowa środka karnego biegnie od tego dnia, zaś kończy się z upływem 12 maja 2018r. Od decyzji powyższej odwołanie wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowego, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 182 Kodeksu karnego wykonawczego poprzez cofnięcie J. J. uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B prawa jazdy, bez wskazania początkowej i końcowej daty biegu terminu oraz okresu obowiązywania na jaki uprawnienie zostało cofnięte, pomimo że z treści wyroku Sądu Rejonowego z 9 czerwca 2016r., oraz w oparciu o oświadczenie złożone w dniu 12 maja 2016r. jest możliwe określenie ram czasowych obowiązywania orzeczonego zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o cofnięciu J. J. uprawnień do kierowania pojazdami kat. B na okres 2 lat od dnia 12 maja 2016r. do dnia 12 maja 2018r. W uzasadnieniu wskazano, iż za niewystarczające należy uznać "blankietowe określenie", że cofnięcie uprawnień następuje zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego z 9 czerwca 2016r. i nie konwaliduje również braku określenia ram czasowych obowiązywania cofnięcia uprawnień wzmianka uczyniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o okresie obowiązywania zakazu od dnia 12 maja 2016 do dnia 12 maja 2018r. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniesiono, że wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 9 czerwca 2010r. orzeczono wobec J. J. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych w ruchu lądowym na okres 2 lat. Jednocześnie Sąd nałożył na wymienionego obowiązek zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów, z zastrzeżeniem, że do chwili wykonania tego obowiązku okres, na który orzeczono, zakaz nie biegnie. W ocenie organu odwoławczego decyzja pierwszoinstancyjna odpowiada obecnie obowiązującym przepisom prawa, w tym wymogom określonym w przepisie § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016r. W rozstrzygnięciu skarżonej decyzji organ orzekł bowiem o cofnięciu J. J. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego z 9 czerwca 2010r., bez określenia terminu ważności tej decyzji. W uzasadnieniu zaś decyzji wskazał, że okres zakazu prowadzenia wszelkich pojazdu w ruchu lądowym wynosi 2 i trwa od dnia 12 maja 2016r. do dnia 12 maja 2018r. Skargi na powyższą decyzję wywiedli Prokurator Rejonowy i J. J.. Prokurator wniósł o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. W ocenie tego skarżącego z decyzją organu II instancji ani utrzymaną w mocy decyzją organu I instancji nie sposób się zgodzić, ponieważ uchybiają obowiązkowi wynikającemu z treści art. 182 § 2 kkw. W żadnym wypadku nie może uchodzić za prawidłowe "blankietowe określenie", że cofnięcie uprawnień następuje zgodnie z wyrokiem Sądu. Nie konwaliduje również braku określenia ram czasowych obowiązywania cofnięcia uprawnień w osnowie decyzji, wzmianka uczyniona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji o okresie obowiązywania zakazu liczonego od daty oświadczenia o zagubieniu prawa jazdy, czyli od dnia 12.05.2016 r. i biegnie do dnia 12.05.2018r. Podkreślono, że organ wydający decyzję o cofnięciu uprawnień na podstawie wyroku sądu karnego, pomimo, że pozostaje organem postępowania wykonawczego, winien zachować wszelkie wymogi związane z regułami wydawania decyzji administracyjnych rodzących skutki dla obywateli, w szczególności w zakresie przejrzystości i łatwości zrozumienia przez stronę okresu obowiązywania cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdów mechanicznych określonej kategorii i zgodnie z doktryną oraz utrwalonym orzecznictwem winno to nastąpić w rozstrzygnięciu, a nie uzasadnieniu. Ponadto rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24.02.2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016r., poz. 231) nie może modyfikować elementów istotnych rozstrzygnięcia wynikających właśnie z ustawy. J. J. w skardze zarzucił to, że organ nie uwzględnił, iż w 2010r. informował funkcjonariuszy Policji o zagubieniu prawa jazdy, o czym mieli poinformować wydział komunikacji. Wskazał, że zgodnie z art. 43 § kk zakaz obowiązuje od uprawomocnienia się orzeczenia. W jego ocenie środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów został wykonany i organ nie mógł orzec o początku biegu tego okresu od dnia 12 maja 2016r., skoro wyrok uprawomocnił się w 2010r. Obie skargi na rozprawie w dniu 3 listopada 2016r. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. – 718 zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle wyroku Sądu Rejonowego z dnia 9 czerwca 2010 r. , nie może budzić wątpliwości, że wobec J. J. (dalej skarżący) orzeczony został zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres dwóch lat, przy czym zgodnie z pkt III wyroku, okres na, który orzeczony został zakaz nie biegnie do czasu zwrotu dokumentu uprawniającego do prowadzenia pojazdów. Powyższy wyrok przekazany został do wykonania Staroście, który w sentencji decyzji z dnia "[...]" cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B, podkreślając, że rozstrzygnięcie to wydane zostało zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego. Proste zestawienie treści zapadłego wyroku i sentencji wydanej decyzji administracyjnej wskazuje na rozbieżność obu tych rozstrzygnięć, gdyż wyrokiem sądu orzeczono zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych, natomiast z decyzji administracyjnej wynika, iż uczestnikowi postępowania cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B. Niczego nie tłumaczy, a wręcz potęgować może problemy interpretacyjne, stwierdzenie, że decyzja ta została wydana zgodnie z wyrokiem sądu, ponieważ z treści obu tych rozstrzygnięć można wyprowadzić odmienne wnioski. Takie rozbieżności nie powinny mieć miejsca, ponieważ to sąd orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów, określając jednocześnie, jakiego rodzaju pojazdów dotyczy zakaz i dopiero to orzeczenie sądu stanowi podstawę do cofnięcia przez właściwy organ administracji uprawnień do ich prowadzenia w określonym zakresie. Organ ten nie może przy tym rozszerzyć ani zawęzić orzeczonego przez sąd zakazu (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 lutego 2014r., w sprawie I KZP 29/13, OSNKW z 2014r., z. 7, poz.52 ). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całej rozciągłości podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2009r., w sprawie II OSK 1923/07, z którego wynika, że rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (wyrok dostępny w bazie LEX nr 478303). Niezależnie od przedstawionego wyżej stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie również w uzasadnieniu decyzji przedstawiona wyżej rozbieżność nie została wyjaśniona. W tej sytuacji jedynie domyślać się można dlaczego w decyzji administracyjnej cofnięto uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, pomimo tego, że orzeczony przez sąd zakaz dotyczył wszelkich pojazdów mechanicznych, natomiast żadna decyzja administracyjna nie powinna tworzyć tego typu wątpliwości. Przypomnieć należy, że organ administracji winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 9 K.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przedstawione wyżej zasady zostały bez wątpienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym naruszone, zaś naruszenie to może powodować doniosłe skutki. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami w określonej kategorii, pomimo zakazu obejmującego wszelkie kategorie, bez wyjaśnienia tej kwestii w wydanej decyzji, prowadzić może do mylnego przekonania, że orzeczony przez sąd karny zakaz na skutek wydanej decyzji administracyjnej, wykonującej wyrok sądu, ograniczony został do jednej kategorii określonej w decyzji administracyjnej. Taki tok rozumowania w świetle treści zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza decyzji organu pierwszej instancji jest uprawniony, natomiast może on rodzić bardzo poważne konsekwencje wynikające z przepisów prawa karnego. Przypomnieć należy, że przepis art. 244 kodeksu karnego (Dz. U. z 2016r., poz. 1137) stanowi, że kto nie stosuje się do orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Dlatego też decyzja administracyjna będąca wykonaniem wyroku sądu orzekającego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, powinna w sposób jasny i jednoznaczny stwierdzać jakie kategorie obejmuje zakaz orzeczony przez sąd i na jaki czas został on orzeczony. Decyzja taka powinna również wyjaśniać sytuację prawną osoby, wobec, której orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych, tj. sytuację dotyczącą możliwości uzyskania uprawnień do kierowania pojazdami w czasie objętym zakazem, w kategoriach, których nie obejmowała decyzja administracyjna, dotycząca konkretnego prawa jazdy posiadanego przez skarżącego. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyjaśnione zostało to dlaczego orzeczony przez sąd karny zakaz w wyroku z dnia 9 czerwca 2010r., mógł rozpocząć swój bieg dopiero 12 maja 2016 r. i w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego obecnie nie ma podstaw do kwestionowania tej daty. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organy naruszyły powołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę rozważania i wskazówki Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.