II SA/Ol 1124/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. M. i A. M. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z 31 lipca 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ełku (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") wstrzymał prowadzenie robót budowlanych wykonanych przez K.i A.M. (dalej: "skarżący", "inwestorzy") przy budowie garażu typu "blaszak" na działce [...]. W uzasadnieniu PINB podał, że inwestorzy wybudowali w 2008 r. garaż typu "blaszak" na ww. działce bez uprzedniego uzyskania zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, czym naruszyli art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej: Pr.bud.). Zaznaczył, że inwestorzy przedstawili decyzję Nr 28/2008 z 22 kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy na postawienie garażu typu "blaszak". PINB przytoczył ponadto treść art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. i wskazał, że zgodnie z art. 48a ust. 1 w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Wyjaśnił, że aby uzyskać decyzję o legalizacji obiektu konieczne jest wniesienie opłaty legalizacyjnej której wysokość, ustalona w art. 49d ust. 1 pkt 2, wynosi 5.000 zł. W złożonym zażaleniu inwestorzy nie zgodzili się stwierdzeniem, że prowadzą budowę i że nie posiadają odpowiednich zezwoleń na posadowienie przedmiotowego garażu na ww. działce. Stwierdzili, że legitymują się decyzją ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji, w której zaznaczono, że wiąże ona organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnili, że wydzierżawili część działki od wspólnoty mieszkaniowej i na niej posadowili garaż "blaszak". Dodali, że do garażu nie ma drogi dojazdowej i służy on do przechowywania sprzętu ogrodniczego, rowerów. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 7 listopada 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu WINB wyjaśnił, że przez "budowę" zgodnie z art. 3 pkt 6 Pr.bud. należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a Pr.bud. budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. WINB wyjaśnił również, że wprawdzie każda samowola budowlana zagrożona jest nakazem rozbiórki, lecz art. 48 Pr.bud. przewiduje w ściśle określonych przypadkach, możliwość odstąpienia od rozbiórki obiektu i jej zalegalizowanie. Ocenił, że wykonanie w sposób samowolny przedmiotowego obiektu budowlanego prawidłowo skutkowało wszczęciem postępowania i wdrożeniem procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. WINB podkreślił, że postanowienie o wstrzymaniu budowy ma charakter formalny, a jego istota sprowadza się do wstrzymania budowy. Postanowienie to nie rozstrzyga w żaden sposób o zasadności składanego w dalszej kolejności wniosku o legalizację. Wyjaśnił ponadto, że warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie stanowią substytutu dokonania zgłoszenia w Starostwie Powiatowym. Zgłoszenie powinno było zostać złożone w Starostwie przed wykonaniem inwestycji. Zaznaczył, że PINB potwierdził, że inwestorzy nie dokonali skutecznego zgłoszenia wykonania przedmiotowego garażu, a zatem został on wybudowany w ramach samowoli budowlanej, co czyni zasadnym prowadzenie niniejszego postępowania. Podkreślił również, że PINB pouczył inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej samowoli w ustawowym terminie i wskazał dalsze etapy postępowania legalizacyjnego. W złożonej skardze skarżący nie zgodzili się z oceną, że przedmiotowy obiekt jest garażem. Stwierdzili, że wówczas służyłby on do garażowania pojazdów, natomiast do tego obiektu nie ma dojazdu i służy on wyłącznie do przechowywania sprzętu ogrodniczego. Zarzucili, że zostali wprowadzeni w błąd, gdyż gdy chcieli zalegalizować obiekt, odpowiedziano im, że legalizacja obiektu nie jest możliwa. Dodali, że gdy składali podania o posadowienie ww. obiektu, nie poinformowano ich, że muszą posiadać zgodę Starostwa. Skarżący stwierdzili, że posiadają zgodę wspólnoty mieszkaniowej i konserwatora zabytków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, że na ww. działce w 2008 r. skarżący posadowili wykonany z blachy parterowy obiekt o wymiarach 3,00 x 5,00 m. Bezsporne jest, że skarżący legitymują się decyzją Prezydenta Miasta z 22 kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu garażu typu "blaszak", zawarli umowę dzierżawy części ww. działki z przeznaczeniem na lokalizację garażu typu blaszak, natomiast nie uzyskali stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zaznaczyć należy, że WINB prawidłowo zakwalifikował ww. obiekt jako "wolno stojący parterowy budynek gospodarczy", którego budowa (posadowienie na działce) wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. Pr.bud. W tej sytuacji nieprecyzyjne określenie przez PINB ww. obiektu jako "garaż", podczas gdy skarżący nie wykorzystują tego budynku w takim celu, lecz do przechowywania w nim sprzętu ogrodniczego, nie ma znaczenia w sprawie. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zasadnie WINB wyjaśnił, że ustawodawca przez "budowę" rozumie "wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego", co wynika wprost z art. 3 pkt 6 Pr.bud. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). W uzasadnieniu postanowienia z 31 lipca 2023 r. PINB poinformował skarżących o prawie do złożenia wniosku o legalizację, wskazał termin na dokonanie tej czynności (30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy) i wysokość opłaty legalizacyjnej (5.000 zł), a także że w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Wyjaśnić należy, że Sąd nie ma możliwości badania w niniejszym postępowaniu, przed wydaniem przez organy nadzoru budowanego stosownych decyzji, prawidłowości odmowy legalizacji ww. budynku. Kwestia, że skarżący legitymują się decyzją ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji i zgodą właściciela nieruchomości na posadowienie na jej części garażu typu "blaszak", nie oznacza, że spełniali wszystkie ustawowe warunki do legalnego posadowienia tego obiektu na działce. Podkreślić należy, że po wydaniu postanowienia w trybie art. 48 ust. 1 inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania tego postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1), w przeciwnym wypadku organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Jeżeli inwestor złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną, którą inicjuje wydanie postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. Do dokumentów legalizacyjnych konieczne jest dołączenie zaświadczenie właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku obiektu budowlanego realizowanego bez zgłoszenia - również projekt zagospodarowania działki lub terenu (art. 48b ust. 2 i 3). Nieprzedłożenie dokumentacji legalizacyjnej w określonym terminie skutkuje rozbiórką (art. 49e pkt 3). W przypadku przedłożenia przez inwestora dokumentów legalizacyjnych (art. 49 ust. 1), organ nadzoru budowlanego sprawdza ich kompletność oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami Prawa budowlanego, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Jeżeli organ nadzoru budowlanego nie stwierdził nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej (lub gdy w reakcji na wezwanie organu inwestor usunął nieprawidłowości), nakłada obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 2a). Legalizacja samowoli budowlanej następuje po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 4). Wówczas organ nadzoru budowlanego zatwierdza projekt budowlany albo projekt zagospodarowania działki lub terenu i – jeżeli budowa nie została zakończona – zezwala na jej wznowienie. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje rozbiórką samowolnie wzniesionego obiektu (art. 49e pkt 5). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.