II SA/Ol 1126/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji dotyczącej rozbiórki baneru informacyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 20 września 2023 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 – k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 - Pb), stwierdził niedopuszczalność odwołania R. sp. z o.o. z siedzibą w O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta O. (PINB) z dnia 16 czerwca 2023 r. znak: PINB.5151.11.2022 orzekającej rozbiórkę zainstalowanego na budynku biurowym przy Placu [...] w O. bez wymaganego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej baneru informacyjnego o treści: "[...]". Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: PINB decyzją z 16 czerwca 2023 r., działając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb, nakazał współwłaścicielom budynku biurowego przy Placu [...] w O. rozbiórkę zainstalowanego na tym budynku bez wymaganego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej baneru informacyjnego o treści: "[...]". Decyzja ta została poprzedzona m.in. wyrokami WSA w Olsztynie z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 554/22 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2652/22, oddalającego skargę kasacyjną na ww. wyrok WSA w Olsztynie. R sp. z o.o. (skarżąca, spółka) na poprzednim etapie sprawy była reprezentowana przez profesjonalnych pełnomocników, którzy pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r. złożonym do akt sprawy zawiadomili o wypowiedzeniu pełnomocnictwa spółki, wnosząc o wysyłanie dalszej korespondencji w postępowaniu na adres siedziby spółki. W związku z powyższym decyzja organu PINB z dnia 16 czerwca 2023 r. została doręczona bezpośrednio skarżącej w dniu 20 czerwca 2023 r. Pismem z dnia 4 lipca 2023 r. r.pr. A.Z. wystąpił o uzupełnienie decyzji z dnia 16 czerwca 2023 r. Powołane pismo nie zawierało podpisu oraz nowego pełnomocnictwa spółki - po tym wypowiedzianym w dniu 27 kwietnia 2022 r. PINB w dniu 11 lipca 2023 r. wezwał, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia braków formalnych, tj. podpisu wniosku. Pismem z 25 lipca 2023 r. został przedłożony podpisany egzemplarz wniosku o uzupełnienie decyzji. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2023 r., wydanym w trybie art. 111 § 2 k.p.a., PINB odmówił uzupełnienia swojej decyzji z 16 czerwca 2023 r., ponieważ wniosek o uzupełnienie decyzji nie wpłynął od strony. W dniu 23 sierpnia 2023 r. profesjonalny pełnomocnik r.pr. A.Z. złożył w imieniu skarżącej niepodpisane odwołanie od decyzji PINB z dnia 16 czerwca 2023 r., załączając pełnomocnictwo spółki udzielone w dniu 11 sierpnia 2023 r. WINB pismem z 5 września 2023 r. wezwał w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braku formalnego, tj. podpisu własnoręcznego lub elektronicznego powołanego odwołania. W odpowiedzi z 14 września 2023 r. został przedłożony podpisany egzemplarz odwołania, który w swojej treści zawiera m.in. wzmiankę o złożeniu przez spółkę wniosku o uzupełnienie decyzji PINB oraz o doręczeniu w dniu 9 sierpnia 2023 r. postanowienia z 2 sierpnia 2023 r. wydanego w trybie art. 111 § 1b k.p.a., co w ocenie odwołującej wpływa na zmianę terminu do wniesienia odwołania zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia z 20 września 2023 r. WINB podniósł, że przewidziane w art. 111 § 2 k.p.a. przesunięcie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji następuje tylko wówczas, gdy żądanie uzupełnienia decyzji zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 111 § 1 k.p.a., tj. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji oraz pochodzi ono od strony. Z art. 40 § 1-2 k.p.a. wynika, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Analiza akt sprawy wskazuje, że spółka w okresie od dnia 27 kwietnia 2022 r. (wypowiedzenie uprzedniego pełnomocnictwa) do dnia 11 sierpnia 2023 r. (udzielenie nowego pełnomocnictwa), nie miała ustanowionego w sprawie pełnomocnika. W związku z powyższym pismo złożone w dniu 4 lipca 2023 r. w trybie art. 111 k.p.a. przez r.pr. A.Z. nie stanowiło pisma/wniosku spółki. Decyzja PINB z 16 czerwca 2023 r. została skutecznie doręczona skarżącej w dniu 20 czerwca 2023 r., zatem z dniem 4 lipca 2023 r. upłynął termin do złożenia odwołania od ww. decyzji dla spółki. Tym samym odwołanie wniesione w dniu 23 sierpnia 2023 r. narusza termin ustawowy wynikający z art. 129 § 2 k.p.a. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na postanowienie WINB pełnomocnik spółki zarzucił mu naruszenie: art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak wezwania przez PINB do uzupełnienia braków formalnych wniosku o uzupełnienie decyzji tego organu z 16 czerwca 2023 r., złożonego w imieniu spółki w trybie art. 111 §1 k.p.a., poprzez przedłożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu spółki, co w efekcie skutkowało bezpodstawnym uznaniem, iż nie doszło do złożenia ww. wniosku, co doprowadziło organ do uznania, że doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania od ww. decyzji i wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania spółki od decyzji. art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania jego uczestników do organu administracji publicznej, w związku z wydaniem postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania spółki od decyzji, które nie wynikało z działań spółki, lecz z naruszenia przez organ art. 64 § 2 i niewezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku o uzupełnienie decyzji poprzez przedłożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu spółki. art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w związku z brakiem wezwania przez PINB do uzupełnienia braków formalnych wniosku o uzupełnienie decyzji, poprzez przedłożenie pełnomocnictwa do działania w imieniu Spółki. art. 80 k.p.a., polegające na błędnej ocenie przez organ zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, które doprowadziło do bezpodstawnego stwierdzenia, iż spółka uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji. art. 7, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia czy pełnomocnik był umocowany do złożenia w imieniu spółki wniosku o uzupełnienie decyzji, pomimo iż okoliczność ta ma miała kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie procesowe, tj. postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji PINB z dnia 16 czerwca 2023 r. Zgodnie z treścią przepisu art. 134 k.p.a., o który oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W tym miejscu podkreślić należy, że po otrzymaniu odwołania organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym obowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, obejmujących m.in. sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą do tego legitymacji (por. A. Wrobel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 689, wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., OSK 1661/06, dostępny na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), jak i przedmiotowym. W przekonaniu Sądu, w badaniu wstępnym organ w pierwszej kolejności powinien ocenić legitymację podmiotu wnoszącego odwołanie/pismo/wniosek. Na gruncie niniejszej sprawy wskazać w związku z tym przyjdzie, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie zaś do art. 33 § 3 zd. pierwsze k.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Z art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. wynika natomiast dla pełnomocnika obowiązek dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pisemnego pełnomocnictwa. Kategoryczne brzmienie ostatniego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa. Istnienia pełnomocnictwa nie można przy tym domniemywać i dopiero od momentu zawiadomienia organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2832/18). Oznacza to, że aby pełnomocnictwo mogło wywrzeć skutek w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione. Informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu i w myśl obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy PINB postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2023 r. odmówił uzupełnienia swojej decyzji z 16 czerwca 2023 r., ponieważ wniosek o uzupełnienie decyzji nie wpłynął od strony. Natomiast WINB stwierdził, że spółka w okresie od dnia 27 kwietnia 2022 r. (wypowiedzenie uprzedniego pełnomocnictwa) do dnia 11 sierpnia 2023 r. (udzielenie nowego pełnomocnictwa), nie miała ustanowionego w sprawie pełnomocnika. W związku z powyższym pismo złożone w dniu 4 lipca 2023 r. przez r.pr. A.Z. nie stanowiło pisma/wniosku spółki. Podkreślić zatem należy, że pomimo niewątpliwych obowiązków wypływających z treści art. 33 k.p.a. i ciążących na pełnomocniku, to jednak na organie spoczywa obowiązek zbadania dopuszczalności odwołania/pisma/wniosku w zakresie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. W tym celu organ min. wzywa stronę do uzupełnienia braków odwołania/wniosku np. pełnomocnictwa. Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zwarte w wyroku z dnia 8 grudnia 1993 r., sygn. akt III SA 488/93 (niepubl.), zgodnie z którym: "1. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, a do takich braków, które z łatwością mogą być usunięte, należy niewątpliwie brak pełnomocnictwa. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące sprawy pełnomocnictwa cechuje odformalizowanie, co przejawia się m.in. w tym, że pełnomocnikiem strony może być każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.) oraz że w sprawach mniejszej wagi organ może w ogóle nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 k.pa.). 2. Zaniechanie wezwania wnoszącego odwołanie do uzupełnienia braku w postaci dostarczenia właściwego pełnomocnictwa pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania bez umożliwienia stronie usunięcia tego braku stanowi naruszenie wspomnianych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". Konsekwencje wynikające z nieuzupełnienia w terminie braków formalnych mogą obciążać stronę tylko wtedy, gdy wezwanie do ich uzupełnienia było prawidłowe, tj. zostało skierowane do właściwego podmiotu i zawierało pouczenie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1456/12, LEX nr 1274523). Co do zasady, jeżeli podanie wnosi strona, która podaje, że działa osobiście, to wezwanie do uzupełnienia braków podania powinno być kierowane do niej. Jeżeli zaś za wnoszącego podanie działa pełnomocnik, który nie złożył dokumentu wykazującego jego umocowanie, to powstaje kwestia, czy o uzupełnienie braków podania ma być wzywania sama strona, czy też osoba podająca się za jej pełnomocnika. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że w takich przypadkach o uzupełnienie braków podania, w tym o złożenie brakującego pełnomocnictwa, należy wzywać samą stronę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 975/13, LEX nr 1411222 – wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 324/09, LEX nr 553046; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 691/08, LEX nr 484188; wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 grudnia 2012 r., sygn. akt III SAB/Lu 21/12, LEX nr 1352408 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 700/16, CBOSA). Należy zwrócić uwagę na to, iż w wyroku z dnia 19 czerwca 1998 r. (w sprawie sygn. akt I SA/Lu 641/97, LEX nr 33427), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w sytuacji kiedy niewątpliwe jest, że wnoszący odwołanie nie czyni tego we własnym imieniu, lecz w imieniu innej osoby (strony postępowania), pamiętać należy, że odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 k.pa. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę poglądy te podziela. W konsekwencji stwierdzić należy, że po ustaleniu istnienia braku pełnomocnictwa PINB, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., powinien wezwać skarżącą do jego usunięcia, określonego już jasno jako braku formalnego, wyznaczając stosowny termin. Dopiero w razie nieusunięcia tego braku wniosek mógł być pozostawiony bez rozpoznania. Ominięcie tego etapu postępowania i niewezwanie do usunięcia braku formalnego stanowi istotne naruszenie prawa procesowego, a w szczególności wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 1999 r., sygn. IV SA 848/98). W sprawie PINB nie wezwał skarżącej do usunięcia braku formalnego polegającego na wadliwości reprezentacji przez dostarczenie właściwego pełnomocnictwa. Z uwagi na powyższe, jako błędne należy uznać stanowisko WINB, że pismo złożone w dniu 4 lipca 2023 r. przez r.pr. A.Z. nie stanowiło pisma/wniosku spółki. W tym stanie rzeczy stwierdzenie niedopuszczalności odwołania bez uprzedniego wezwania przez PINB skarżącej do usunięcia braku formalnego polegającego na nieprawidłowej reprezentacji stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 9 k.p.a. oraz z uchybieniem przez organ wymaganiom z art. 64 § 2 k.p.a. Zważywszy powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.