II SA/Ol 1128/15

Dnia 26 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej - oddala skargę. Decyzją z dnia 7 listopada 2014r. wydaną z upoważnienia Starosty przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. odmówiono odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka K. N. w placówce opiekuńczo-wychowawczej od dnia 22 listopada 2013r. do dnia 14 marca 2014r. W uzasadnieniu podniesiono, że w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w Kętrzynie z dnia 19 listopada 2013r. małoletnia K. N. została skierowana do Domu im. Janusza Korczaka w O., gdzie faktycznie przebywała od dnia 22 listopada 2013r. do dnia 14 marca 2014r. Ustalono, że A. N. prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe z córką K. Źródłem utrzymania rodziny jest dochód z wynagrodzenia za pracę, który w sierpniu 2014r. wyniósł [...] euro, a we wrześniu 2014r. – [...] euro. Wskazano, ze w przypadku uzyskania dochodu w walucie obcej jego wysokość ustala się według średniego kursu Narodowego Banku Polskiego z dnia wydania decyzji. Zatem miesięczny dochód rodziny w sierpniu 2014r. wyniósł [...] zł, a we wrześniu 2014r. [...] zł. W związku z tym zarówno dochód na osobę w rodzinie w sierpniu 2014r. ([...] zł) oraz we wrześniu 2014r ([...] zł) przekroczył 150% kryterium dochodowego uprawniającego do odstąpienia od ustalenia opłaty, tj. kwotę [...] zł. Wskazano, że także w styczniu 2014r. dochód na osobę w rodzinie przekroczył 150% kryterium dochodowego, gdyż wyniósł [...] zł. W związku z tym wiosek o odstąpienie od ustalenia odpłatności nie może zostać uwzględniony, gdyż sytuacja majątkowa wnioskodawczyni nie wskazuje na szczególne przesłanki, określone w uchwale Rady Powiatu w K. z dnia [...]. Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszonej przez rodziców, osoby dysponujące dochodem dziecka w pieczy zastępczej ponoszonej przez rodziców, osoby dysponujące dochodem dziecka i osoby które osiągnęły pełnoletniość przebywając w pieczy zastępczej. Ponadto wskazano, że okres urlopowań K. N. nie stanowi podstawy do zastosowania art. 193 ust. 6a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, gdyż dziecko przebywało u babki E. N., a nie u rodzica, a warunkiem zastosowania tego przepisu jest przebywanie dziecka u rodziców. Podano także, że art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zawiera zamknięty katalog kosztów odliczanych od dochodu i nie daje możliwości uwzględnienia przez organ ponoszonych kosztów utrzymania. Wskazano, że odstąpienie od ustalenia opłaty jest formą wsparcia adresowaną co do zasady do osób ubogich, pozbawionych możliwości zarobkowania bądź takich, które na skutek nieprzewidywalnych zdarzeń znalazły się w sytuacji uniemożliwiającej partycypowanie w kosztach utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. N. wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła obrazę art. 193 ust. 6a ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez bezzasadną odmowę odstąpienia od ustalenia opłaty za okresy, kiedy dziecko faktycznie było urlopowane. Wskazała również, że K. N. posiada własne dochody w postaci renty rodzinnej, z której winny być pokrywane koszty pobytu w pieczy zastępczej. Decyzją z dnia 14 sierpnia 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 194 ust. 2 ustawy wspieraniu rodziny oraz systemie pieczy zastępczej rada powiatu określa w drodze uchwały szczegółowe warunki umarzania w całości lub w części, odroczenia terminu płatności rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zgodnie zaś z art. 194 ust. 3 tej ustawy starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Wskazano, że zgodnie z uchwałą Rady Powiatu w K. z dnia [...] Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszonej przez rodziców, osoby dysponujące dochodem dziecka w pieczy zastępczej ponoszonej przez rodziców, osoby dysponujące dochodem dziecka i osoby które osiągnęły pełnoletniość przebywając w pieczy zastępczej warunkiem zastosowania ulgi w opłacie za pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest spełnienie kryterium dochodowego lub wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. W uchwale zdefiniowano pojęcie dochodu osoby zobowiązanej poprzez odesłanie do ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym został złożony wniosek. W związku z tym wskazano, że organ I instancji winien uwzględnić dochód z miesiąca stycznia 2014r., a nie z miesiąca sierpnia i września 2014r., ponieważ wniosek o odstąpienie ustalenia opłaty strona złożyła 21 lutego 2014. Jednak na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Kolegium mogło ustalić dochód strony w styczniu 2014r., który wyniósł [...] euro, co dało kwotę [...] zł miesięcznie, a zatem 2095,99 zł na osobę w rodzinie. Nie zostały zatem spełnione przesłanki do odmowy odstąpienia od ustalenia odpłatności, gdyż zostało przekroczone kryterium dochodowe wskazane w ustawie o pomocy społecznej ([...] zł x150%) i dlatego nie było podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w podstawowym trybie. Kolegium podniosło także, że wniosek strony o odstąpienie od ustalenia odpłatności nie wskazywał na żaden szczególnie uzasadniony przypadki, uzasadniający odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a jedyną podnoszoną okolicznością był fakt wysokich kosztów utrzymania córki. Również przeprowadzony wywiad środowiskowy nie wykazał, aby w sprawie wystąpił szczególny przypadek, określony w uchwale Rady Powiatu, dający podstawę do odstąpienia od ustalenia odpłatności. Wskazano przy tym, że rozpoznając przedmiotowy wniosek organ porusza się w granicach uznania administracyjnego, co oznacza ze nawet w razie wystąpienia przesłanek odstąpienia od ustalenia opłaty nie jest zobowiązany do zastosowania ulgi. Musi przy tym jednak przestrzegać zasady proporcjonalności, zasady pomocy społecznej, a także ogólne zasady finasowania pieczy zastępczej. Odnośnie urlopowania dziecka wyjaśniono, że w postępowaniu o odstąpienie od ustalenia odpłatności nie może być rozpatrywana ta kwestia. Sprawa o dostąpienie od ustalenia opłaty jest odrębną sprawą administracyjną, która winna zakończyć się wydaniem osobnej decyzji administracyjnej i winna być załatwiona przed załatwieniem sprawy w przedmiocie ustalenia odpłatności. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. N., reprezentowana przez adw. P. B., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 194 ust. 2 o wspieraniu rodziny oraz systemie pieczy zastępczej w zw. z § 4 ust. 5 uchwały Rady Powiatu w K. z dnia 26 stycznia 2012r, poprzez uznanie, że przepis ten zawiera katalog zamknięty przesłanek uzasadniających odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a także naruszenie przepisów postępowania poprzez zaniechanie dążenia przez organ do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego w kwestii ustalenia, czy zaszły przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, określone w § 4 ust. 5 i 6 powołanej uchwały. Wskazano, że zdaniem organu odwoławczego przesłanki określone w § 4 ust. 5 uchwały Rady Powiatu w K. mają charakter wyczerpujący. W związku z tym organ - stwierdzając ich brak w stanie faktycznym sprawy - nie uwzględnił wniosku skarżącej o odstąpienie od ustalenia opłaty. Zdaniem strony skarżącej jednak użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" w sposób jednoznaczny wskazuje, że wyliczenie w nim zawarte ma charakter przykładowy. Oznacza to, że powołany przepis nie zawiera katalogu zamkniętego okoliczności, które mogą uzasadniać uznanie określonego przypadku za "szczególnie uzasadniony", a w konsekwencji organ administracji powinien dokonać w tym zakresie samodzielnych ustaleń, uwzględniając wszelkie okoliczności indywidualnego przypadku, co znalazło się całkowicie poza zakresem rozważań i dociekań Kolegium. W ocenie strony skarżącej organ winien w dokładny sposób zbadać przyczyny, dla których skarżąca twierdzi, że nie jest w stanie ponieść kosztów pobytu swojej córki w placówce opiekuńczo-wychowawczej oraz ustalić czy mieszczą się one w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Ze względu na wysokość ponoszonych przez skarżącą kosztów utrzymania, wystarcza jej na zaspokojenie podstawowych potrzeb materialnych oraz jej córki w Holandii, gdzie szeroko rozumiane koszty utrzymania są znacznie wyższe aniżeli w Polsce. Dlatego pomimo relatywnie wysokiego dochodu, skarżąca znajduje się na granicy ubóstwa, co pozwala uznać jej przypadek za "szczególnie uzasadniony". Zaniechanie dążenia do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez chociażby zażądania od skarżącej stosownych dokumentów i informacji, narusza przepis postępowania. Ponadto mogłoby to doprowadzić do całkowicie odmiennych ustaleń w aspekcie uznania przypadku skarżącej za "szczególnie uzasadniony". W związku z tym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podkreślono, że Kolegium nie ograniczyło się do ustalenia czy w sprawie wystąpiła jedna z enumeratywnie wymienionych przyczyn odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce, lecz dokonało merytorycznej oceny argumentów strony uznając, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazano, że ponoszenie codziennych kosztów utrzymania skarżącej i jej córki nie jest czymś wyjątkowym, co pozwalałoby uznać, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce i faktu tego nie zmieni zamieszkiwanie i wykonywanie pracy za granicą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. tj. z 2015 r. poz. 332 ze zm., dalej jako: ustawa o wspieraniu rodziny) za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 ustawy - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Opłatę ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (art. 194 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny). Zgodnie jednak z art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny starosta na wniosek lub z urzędu strony, uwzględniając uchwałę rady powiatu określającą szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty. Przy czym w razie złożenia przez stronę wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w trakcie postępowania dotyczącego ustalenia tej opłaty organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności rozpoznać wniosek o odstąpienia od ustalenia tej opłaty w drodze odrębnej decyzji. Warunki dotyczące odstąpienia od ustalenia opłaty, mające zastosowanie w niniejszej sprawie, Rada Miejska w K. określiła w § 4 uchwały [...] z [...] w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszonej przez rodziców, osoby dysponujące dochodem dziecka i osoby, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej. Zgodnie z § 4 ust. 2 tej uchwały odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszonej przez rodziców następuje w przypadku osiągania przez te osoby dochodu nie przekraczającego kwoty 150% kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2012r. o pomocy społecznej. Stosownie zaś do § 4 ust. 5 uchwały w szczególnie uzasadnionych przypadkach można odstąpić od ustalenia opłaty pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Przy czym w przepisie tym określono przypadki, które w szczególności mogą uzasadniać odstąpienie od ustalenia opłaty. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że dochód wnioskodawczyni przekracza 150% kryterium dochodowego, określonego ustawie o pomocy społecznej. Zatem nie zachodzi podstawa odstąpienia od ustalenia opłaty, określona w § 4 ust. 2 powołanej uchwały. Organ nie znalazł także podstaw do odstąpienia od ustalenia opłaty ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek. Nie można przy tym podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącej, że organ ograniczył się wyłącznie do badania przypadków określonych w § 4 ust. 5 uchwały. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podano bowiem, że wniosek strony nie wskazywał na żaden szczególnie uzasadniony przypadek, a strona powołała się wyłącznie na fakt ponoszonych wysokich kosztów utrzymania. Takiego stanowiska organu nie sposób zakwestionować. Nie znajduje bowiem żadnego uzasadnienia prawnego twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że organ – przy ustalaniu sytuacji dochodowej skarżącej - winien uwzględnić poziom w życia w Holandii, gdzie skarżąca przebywa. Z wyżej powołanych przepisów, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, nie wynika, aby organy były uprawnione do ustalania minimum socjalnego obowiązującego w innych krajach (nawet jeśli jest to kraj należący do Unii Europejskiej) i ustalania, czy w tamtejszych warunkach skarżąca żyje w ubóstwie. Należy bowiem przede wszystkim wskazać, że ubóstwo – czyli uzyskiwanie dochodów poniżej kryterium dochodowego – jest przesłanką, o której mowa w § 4 ust. 2 powołanej uchwały. Kryterium dochodowe jest ustalane w sposób jednolity dla wszystkich obywateli, a jego wysokość nie może być modyfikowana ze względu na miejsca zamieszkania. Nie sposób zatem uznać, ze w przypadku skarżącej zachodzi przypadek ubóstwa, skoro w sposób znaczny jej dochód przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie. Ponadto wskazać należy, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą z zakresu pomocy społecznej, a tym samym nie mają do niej zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, obowiązujące w państwach unijnych. Nie dotyczy ona bowiem kwestii przyznania świadczenia, a odstąpienia od ustalenia opłaty z tytułu pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi – jak wskazano wyżej – ustawa o wspieraniu rodziny. W związku z tym przepisy ustawy o pomocy społecznej mają charakter jedynie pomocniczy, np. w odniesieniu do określenia wysokości kryterium dochodowego. Nie można także podzielić stanowiska skarżącej, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości kwestia wysokości dochodu skarżącej, a także fakt że zamieszkuje ona w Holandii i tam ponosi koszty utrzymania, co skarżąca wskazywała jako podstawę do odstąpienia od ustalenia opłaty. Fakt, że organ nie uznał, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający odstąpienie od ustalenia opłaty, nie świadczy o braku ustaleń faktycznych. Podnieść ponadto należy, że użyty w art. 194 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny zapis "starosta może odstąpić" wskazuje, iż decyzja w zakresie całkowitego lub częściowego zwolnienia, a także odstąpienia od odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczej ma charakter decyzji uznaniowej. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Nawet zatem w przypadku zaistnienia okoliczności stanowiącej szczególnie uzasadniony przypadek organ może, lecz nie musi wydać decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty. Zwrócić także należy uwagę na fakt, że w przypadku, gdy przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja uznaniowa, kontrola taka ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy ocena organu została dokonana w oparciu o ustalenia stanu faktycznego. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza jednak sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Z wyżej podanych względów w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.