II SA/Ol 1129/12

Dnia 27 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 14 lutego 2012 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Wójta Gminy K., na podstawie art. 2 ust 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1, art. 106 i 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362), art. 1 3, 5 14 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259) odmówił przyznania J.M. zwrotu kosztów zakupu konserw (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania. Decyzja wydana została po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. poprzedniej decyzji tego samego organu odmawiającej przyznania świadczenia. Organ pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia 15 czerwca 2012 r. J.M. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o udzielenie pomocy na zakup żywności. W dniu 8 lutego 2012 r. przeprowadzona została aktualizacja wywiadu środowiskowego, podczas którego J.M. leżała w łóżku i nie odpowiadała na żadne pytania. Obecny podczas wywiadu jej syn C.M. oświadczył, że nie będzie udzielał żadnych informacji, gdyż wszystko zostało napisane wcześniej w podaniu. Na podstawie zgromadzonych dowodów organ ustalił, że dochód J.M. wynosi 821,35 zł a opłaty mieszkaniowe to kwota 157 zł. W związku z powyższym organ uznał, że uzyskiwany przez stronę dochód umożliwia jej zakup żywności we własnym zakresie i przekracza określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej kryterium dochodowe (477 zł) a także określone w art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" kryterium uprawniające do udzielenia pomocy w formie zwrotu zakupu konserw na zasadach określonych w tej ustawie tj. 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy. W złożonym odwołaniu J.M. wskazała, że organ nie przeprowadził wywiadu. Podała, że Wójt chce jej pomagać jednakże utrudnia to GOPS. Decyzją z dnia 13 lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. Organ odwoławczy przeanalizował przepisy mające zastosowanie w sprawie i stwierdził, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia zainteresowanej i ocenił sytuację materialną odwołującej się uznając ją za osobę samotnie gospodarującą. Kolegium podkreśliło, że pomoc społeczna w formie zasiłków celowych polega na uzupełnieniu środków finansowych osoby lub rodziny w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych ale dopiero niemożność zaspokojenia tych potrzeb we własnym zakresie stanowi przesłankę do włączenia się instytucji państwowej w tą pomoc. Organ nie zgodził się z zarzutem skarżącej, że nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego bowiem jego aktualizacja nastąpiła w dniu 8 lutego 2012 r. a to, że J.M. i jej syn C.M. nie wyrazili zgody na podpisanie protokołu nie jest równoznaczne z tym, że wywiad nie został przeprowadzony. Okoliczność ta została opisana w protokole zatem zachowane zostały wymagania, o których mowa w art. 68 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W złożonej skardze C.M. reprezentujący J.M. opisał jak poprzednio doszło do otrzymania pomocy w formie opału i podkreślił trudną sytuację matki. Dodał, że decyzje wydawane przez organy są nieprzemyślane i niezgodne z prawem. Wniósł o takie rozpoznanie sprawy, które zapobiegłoby obowiązkowi zwrotu kosztów przyznanego węgla i żywności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji i dodało, że świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być dodatkowym źródłem utrzymania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2012, poz. 270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może nastąpić między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Organy obu instancji ustaliły, że skarżąca przekracza kryterium dochodowe uprawniające zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259) zaznaczając jednocześnie, że nie zmieniła tych ustaleń aktualizacja wywiadu środowiskowego. Wyjaśnienia w sprawie wymaga to, czy wywiad ten był prawidłowo przeprowadzony, w sytuacji gdy skarżąca odmówiła jego podpisu. Podkreślić należy, iż zgodnie z obowiązującym prawem ustalenie sytuacji osób i rodzin ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej następuje w trybie określonym w Rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy). Ma on na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 ustawy). Wywiad środowiskowy obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby (rodziny), zebranie niezbędnej dokumentacji, a także ocenę warunków zamieszkania (Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. (Dz. U. 2012 r., poz. 712 w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego). Zatem przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest konieczne. Pracownik socjalny musi osobiście zapoznać się z warunkami życia wnioskodawcy i w tym celu wnioskodawca zobowiązany jest udzielić mu wszystkich niezbędnych informacji. Żadne pośrednie środki dowodowe nie mogą zastąpić tej czynności. Powyższe nie zwalnia z obowiązku organów orzekających w sprawie świadczeń z pomocy społecznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), gdyż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Istotnym jest też, że specyfika postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymaga jednocześnie aktywności ze strony wnioskodawców. Obowiązani są oni do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy), a przyjęcie biernej, czy też negatywnej postawy stanowić może podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy). Obowiązek współdziałania osoby z organem (art. 4 ustawy) dotyczy również sporządzania wywiadu środowiskowego, będącego źródłem niezbędnych organowi informacji. W wyroku z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt I OSK 59/07, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd prawny, że bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy na tym etapie postępowania nie zwalnia organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy. NSA zaznaczyło, że w takiej sytuacji organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w szczególności, w miarę możliwości, przeprowadzić wywiad z rodziną osoby korzystającej z pomocy, dokonać oględzin miejsca zamieszkania i zebrać dane posiadane z urzędu. Wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby starającej się o przyznanie świadczenia. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z przyczyn leżących po stronie wnioskodawcy, świadczy o braku współpracy i jest okolicznością mającą wpływ na ostateczną decyzję. (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1424/07 i wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 331/08). Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową skargę, zgadza się, że pracownik socjalny powinien przedsięwziąć kroki, aby przeprowadzić wywiad w miejscu zamieszkania wnioskodawcy zarówno z wnioskodawcą, jak i z zastanymi członkami jego rodzinny, bez wątpienia jednak pracownik socjalny nie dysponuje środkami, aby takie zachowanie wymusić. Jedynym prawidłowym zachowaniem pracownika socjalnego jest, w wypadku odmowy udzielenia informacji przez zainteresowanych, zaznaczenie tej okoliczności w protokole, co wynika z art. 68 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 14 ustawy o pomocy społecznej. Takie też zachowanie pracownika miało miejsce w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę nie można zgodzić się z zarzutami skarżącej, że wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony. Pracownik socjalny podjął działania, do których był zobowiązany a nie uzyskał żądanych informacji ze względu na odmowę ich udzielenia, jednakże pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał organom podstawę do wydania decyzji, przy czym przesłanką odmowy nie był w tym wypadku brak wywiadu a przekroczenie kryterium dochodowego skarżącej. Prawidłowo w tej sytuacji organy uznały przekroczenie kryterium dochodowego skarżącej w oparciu o art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (477 zł) w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy). Organy dokonały wszelkich czynności w celu ustalenia faktycznej sytuacji materialnej J.M. i wydały orzeczenia opierając się na prawidłowo zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Wyjaśnić należy, że zaskarżona decyzja dotyczy odmowy przyznania świadczenia pieniężnego za zakupione konserwy i nie wiąże się z obowiązkiem zwrotu otrzymanego wcześniej opału, żywności ani ich równowartości. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem i jej wzruszenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. W tym stanie rzeczy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.