II SA/Ol 1129/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014r. sprawy ze skargi F. L. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że F. L. zarejestrował się w Urzędzie Pracy Powiatu A (UPPO w ) w dniu 07.01.2014 r. Decyzją z dnia "[...]", Starosta Powiatu A orzekł o uznaniu F. L. od dnia 07.01.2014r. za osobę bezrobotną i przyznał prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15.01.2014 r. do dnia 14.01.2015r., w wysokości 988,40 zł brutto miesięcznie w okresie trzech pierwszych miesięcy posiadania prawa do zasiłku oraz w wysokości 776,10 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku. W dniu 7 maja 2014 r. do UPPO wpłynęło pismo znak: 230000- SER/612/023032847, w którym ZUS Oddział w A poinformował UPPO, że F. L. od dnia 01.09.2013 r. została przyznana emerytura. Starosta Powiatu postanowieniem nr "[...]" działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 8, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją z dnia "[...]". Decyzją z dnia "[...]", wydaną na podstawie m.in. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 78 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Starosta Powiatu A orzekł o: - uchyleniu decyzji ostatecznej wydanej z upoważnienia Starosty Powiatu A z dnia "[...]" w sprawie uznania od dnia 07.01.2014r. F. L. za osobę bezrobotną oraz przyznania ww. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15.01.2014 r. do dnia 14.01.2015 r.; - odmowie uznania od dnia 07.01.2014r. F. M., za osobę bezrobotną; - odmowie przyznania F. M., prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15.01.2014 r. do dnia 14.01.2015 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, osoba, której przyznano prawo do emerytury, nie może posiadać statusu osoby bezrobotnej. W dniu 22.07.2014 r. F. L. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. Wskazał w nim, że Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 05.03.2014r. przyznał mu prawo do emerytury od dnia 01.09.2013 r., tj. od miesiąca, w którym złożył on do ZUS Odział w A wniosek o emeryturę z tytułu pracy w szczególnych warunkach. Ostatnio w zatrudnieniu pozostawał do dnia 31.12.2013r. ZUS Oddział A zaś decyzją z dnia "[...]", przyznał mu emeryturę nie od 01.01.2014 r., ale od dnia 01.02.2014r. i od tego dnia ZUS Oddział A naliczył emeryturę i po potrąceniu pobranych przez niego od dnia 01.02.1014r. zasiłków dla bezrobotnych wypłacił emeryturę. Ponadto w odwołaniu wskazał, że nie zgadza się z decyzją, ponieważ przepis art. 2 ust. 1 pkt 2c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ustala ogólną zasadę, natomiast przepis art. 78 ust. 4 tej ustawy w sposób szczególny odnosi się do danej sytuacji. Ustawodawca w art. 78 określił szczegółowo postępowanie w sytuacji gdy emerytura została przyznana za okres krótszy niż prawo do emerytury - czyli przewidział taką sytuację jak jego. W treści ust. 4 ustawodawca rozróżnia - przyznanie prawa do emerytury w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do emerytury, od przyznania emerytury - pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla następuje za okres, za który przyznano emeryturę. W ocenie odwołującego w wyniku przedmiotowej decyzji znalazł się w bardzo niekorzystnej sytuacji - ZUS Oddział w A odmawia mu wypłaty emerytury za styczeń 2014r., a UPPO odbiera mu prawo do statusu osoby bezrobotnej i zasiłku dla bezrobotnych za ten sam miesiąc i zapewne w kolejnej decyzji zażąda zwrotu zasiłku dla bezrobotnych za styczeń 2014 r. Dlatego też odwołujący czuje się oszukany, pokrzywdzony i potraktowany niesprawiedliwie. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podniesiono, że organ orzekający w I instancji prawidłowo uznał, iż istnieją podstawy do orzeczenia o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych przyznanego decyzją Starosty Powiatu A z dnia "[...]" (postanowienie Starosty Powiatu z dnia "[...]"). W świetle bowiem art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do emerytury, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje zakres, za który przyznano emeryturę. Podkreślono, że kontroli Wojewody w niniejszej sprawie podlegała prawna poprawność decyzji Starosty Powiatu, nie zaś decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", o której pisze skarżący w przedmiotowym odwołaniu. Decyzja ta, przyznająca F. L. wypłatę emerytury od dnia 01.02.2014 r., a tym samym odmawiająca wypłaty emerytury za styczeń 2014 r., podlegała ewentualnemu zaskarżeniu w odrębnym trybie, zgodnie z zawartym w niej pouczeniem. Kwestie te wykraczają poza zakres przedmiotowy sprawy, która dotyczy wyłącznie oceny zgodności z prawem decyzji orzekającej o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych w świetle przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skargę na ww. decyzję wywiódł F. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, że w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji Wojewoda ograniczył się do przywołania treści przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i do stwierdzenia, że zarzuty dotyczące przepisów ustawy są nieuzasadnione "w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy" oraz, że postępowanie było prowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i zasady praworządności. Wojewoda nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, nie przedstawił umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz nie wykazał, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Skarżący podniósł, że nie rozumie z jakiego powodu informacja dodatkowa dotyczącą odmowy wypłaty świadczenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział A uzupełniająca całokształt trudnej sytuacji, w której się znalazł, została przez Wojewodę zakwalifikowana jako zarzut, a pominięty został zarzut dotyczący naruszenia zasad Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu i nie zgadzając się z zarzutami skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W sprawie bezspornym jest, że UPPO pismem z dnia 08.05.2014r., znak: "[...]" (akta adm., k. – 16), a następnie korektą do tegoż pisma znak: "[...]", z dnia "[...]" (akta adm., k. – 17), poinformował Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że w związku z przyznaniem od dnia 01.09.2013r. emerytury F. L., powstała nadpłata za okres 15.01.2014r. - 30.04.2014r. (120%) zasiłku dla bezrobotnych, w wysokości 3.412,10 zł brutto (od 15.01.2014 r. do 31.01.2014 r. - 560,10 zł; od 01.02.2014 r. do 28.02.2014 r. - 988, 40 zł. od 01.03.2014 r. do 31.03.2014 r. - 988,40 zł. i od 01.04.2014 r. do 30.04.2014r. - 875,20 zł. ), którą należy potrącić z wyrównania emerytury i przekazać na wskazane w piśmie konto bankowe. Jednocześnie poinformowano, że od dnia 01.05.2014r. wypłata zasiłku zostanie wstrzymana. Natomiast w dniu 22.05.2014r. do UPPO wpłynęło pismo ZUS Oddział A z dnia "[...]" (akta adm., k. – 18), którym to poinformowano Urząd Pracy, że ZUS Oddział w A przekazuje kwotę 2852,00 z wyrównania emerytury F. L., tytułem pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 01.02.2014r. do 30.04.2014r., tj. od podjęcia wypłaty emerytury od dnia 01.02.2014r. Powyższe okoliczności stały się podstawą wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie uznania za bezrobotnego i przyznania zasiłku dla bezrobotnych F. L. zakończonego decyzją Starosty A nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uznania od dnia 07.01.2014r. F. L. za osobę bezrobotną oraz przyznania ww. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15.01.2014r. do dnia 14.01.2015r. Decyzja ta została wzruszona w trybie wznowieniowym rozstrzygnięciem Starosty z dnia "[...]", a skarżącego pozbawiono statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organy obydwu instancji stanęły na stanowisku, że w świetle art. 78 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do emerytury, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje zakres, za który przyznano emeryturę. Dlatego też skarżącego pozbawiono od dnia 07.01.2014r. statusu bezrobotnego i odmówiono mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15.01.2014 r. do dnia 14.01.2015 r. Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013r., poz. 674) w przypadku przyznania bezrobotnemu lub osobie, o której mowa w art. 43, prawa do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę za okres, za który pobierali zasiłek, stypendium, dodatek aktywizacyjny albo inne świadczenie pieniężne z tytułu pozostawania bez pracy, pobrane z tego tytułu kwoty w wysokości uwzględniającej zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych i składkę na ubezpieczenie zdrowotne zalicza się na poczet przyznanego przez organ rentowy świadczenia. Kwoty te traktuje się jak świadczenia wypłacane w kwocie zaliczkowej w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie zaś z art. 78 ust. 4 tej ustawy w przypadku przyznania bezrobotnemu prawa do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę na okres, w którym był bezrobotny, pozbawienie statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku następuje za okres, za który przyznano emeryturę, świadczenie przedemerytalne, rentę z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1, rentę szkoleniową, rentę socjalną, zasiłek macierzyński, zasiłek w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub rentę rodzinną w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Decyzja o przyznaniu świadczenia z ubezpieczeń społecznych jest podejmowana przez organ rentowy po przeprowadzeniu stosownego postępowania wymagającego pewnego czasu. Może się zatem zdarzyć, że do czasu jej podjęcia były wypłacane zasiłki dla bezrobotnych, stypendia, dodatki aktywizacyjne i inne świadczenia pieniężne z tytułu pozostawania bez pracy. Jeśli za ten okres zostało przyznane bezrobotnemu prawo do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę, to otrzymane świadczenia (w kwocie brutto) z tytułu bezrobocia i pozostawania bez pracy są zaliczane na poczet świadczenia przyznanego przez organ rentowy i traktowane jak świadczenia wypłacane w kwocie zaliczkowej w rozumieniu art. 120 ustawy o emeryturach i rentach. Oznacza to, że organ rentowy powinien wypłacić owe świadczenia pomniejszone o kwotę wypłaconego zasiłku lub innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy. O ile to nie zostanie dokonane, kwoty te stanowią świadczenia nienależne, podlegające obowiązkowi zwrotu, zgodnie z art. 76 ust. 1 u.p.z. Jeżeli jednak organ rentowy zakwalifikował je jako kwoty zaliczkowe, wtedy powstaje kwestia wzajemnych rozliczeń między tym organem a Funduszem Pracy. Kwota zaliczona w poczet przyznanego świadczenia ubezpieczeniowego powinna być przekazana na rachunek bankowy Funduszu Pracy PUP, który wypłacił zasiłek dla bezrobotnych lub inne wskazane w przepisie świadczenie. Warto podkreślić, że kwota uznana jako zaliczkowa nie może być wyższa niż ustalona za poszczególne miesiące okresu pobierania świadczeń z Funduszu Pracy kwota emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, renty szkoleniowej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub renty rodzinnej. Przyznanie wyżej wymienionych świadczeń w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę jest równoznaczne z niespełnianiem przesłanki warunkującej posiadanie statusu bezrobotnego (por. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.). Skutkuje to w efekcie pozbawieniem tego statusu, a co za tym idzie – również prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ale tylko za okres, za który przyznano owe świadczenia w wysokości przekraczającej próg połowy minimalnego wynagrodzenia (patrz: Z. Góral, Komentarz do art. 78 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy). Na gruncie niniejszej sprawy pismem z dnia 16 maja 2014r. (akta adm., k. – 18) Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował Urząd Pracy Powiatu A, że przekazuje kwotę 2.852 zł z wyrównania emerytury F. L. tytułem pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 1 lutego 2014r. do 30 kwietnia 2014r., tj. od podjęcia wypłaty emerytury od 1 lutego 2014r. Niewątpliwie wyrokiem Sądu Okręgowego IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 marca 2014r. (akta adm., k. – 28) F. L. przyznano prawo do emerytury od 1 września 2013r. Bezsprzecznie też skarżący pobierał zasiłek dla bezrobotnych za okres od 15 stycznia 2014r. do 30 kwietnia 2014r., w tym w okresie od 15.01.14 do 31.01.14r. otrzymał z tego tytułu kwotę 560,10 zł brutto. Powyższe okoliczności nie są jednak wszystkimi istotnymi kwestiami składającymi się na pełny stan faktyczny sprawy. W toku postępowania administracyjnego w trybie wznowienia organ zaniechał wyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności. Nie zweryfikowano zupełnie dlaczego Zakład Ubezpieczeń Społecznych, przekazując kwotę z wyrównania emerytury skarżącego, nie uwzględnił tytułem pobranego zasiłku dla bezrobotnych okresu od 15 stycznia 2014r. do 31 stycznia 2014r., a przecież w tym czasie skarżący pobierał rzeczony zasiłek. Organ powinien zwrócić się o wyjaśnienie tej kwestii do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie może zaś być tak, że bez żadnego uzasadnienia i zbadania tej ważkiej kwestii organ podejmuje rozstrzygnięcie de facto pozbawiające stronę jej praw w postaci prawa do zachowania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Trzeba mieć tu na uwadze, że skarżącemu przyznano emeryturę od 1 lutego 2014r. Należy przy tym wyraźnie rozróżnić prawo do emerytury, które strona uzyskała 1 września 2013r., od przyznania emerytury, co nastąpiło od 1 lutego 2014r. Wskazać należy, że pojęcia te są rozróżniane przez ustawodawcę w art. 78 ust. 4 przywołanej ustawy, gdzie mowa jest o przyznaniu prawa do emerytury i przyznaniu emerytury. Wskazać trzeba ponadto, że pozbawienie statusu bezrobotnego, a co za tym idzie – również prawa do zasiłku dla bezrobotnych, może nastąpić tylko za okres, za który przyznano emeryturę w wysokości przekraczającej próg połowy minimalnego wynagrodzenia. Wobec powyższego organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie pozbawił skarżącego statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku we wskazanym okresie w styczniu 2014r. Tym samym skarżący pozostał we wspomnianym okresie stycznia 2014r. bez prawa do zasiłku i bez przyznanej emerytury. Organ zaś nie może skutecznie uchylić się od zbadania tej kwestii, wskazując tylko, że wykracza ona poza zakres przedmiotowy sprawy, która dotyczy wyłącznie oceny zgodności z prawem decyzji orzekającej o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych w świetle przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Oczywistym jest, że Wojewoda nie mógł weryfikować legalności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Nie oznacza to jednak, ze nie należy podejmować odpowiednich kroków w celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości mających wpływ na podejmowane przez organ rozstrzygnięcie, łącznie ze zwróceniem się do ZUS o wyjaśnienie okoliczności mających wpływ na takie rozstrzygnięcie. Organ bowiem zarówno w toku postępowania zwykłego jak i postępowania prowadzonego w trybie wznowieniowym, zobowiązany jest w myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), k.p.a., do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Temu obowiązkowi jednak organ nie uczynił zadość na gruncie niniejszej sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ zobowiązany jest zatem do wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności, w kontekście podstawy wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do oceny prawnej zawartej w wyroku. Stwierdzając naruszenie przepisów prawa należało w pkt 1 uchylić zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.