II SA/Ol 113/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z 16 grudnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Z. B. i J. H.-B. od decyzji z dnia 26 września 2024 r. wydanej z upoważnienia Wójta Gminy P. przez Kierownika Referatu Budownictwa, Gospodarki Komunalnej i Rolnictwa (organ pierwszej instancji) w przedmiocie ustalenia na wniosek P. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr (...) w obrębie S., gmina P. - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: W dniu 2 stycznia 2024 r. do Urzędu Gminy w P. wpłynął wniosek P. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr (...) w obrębie S., gmina P. Wniosek ten został uzupełniony, na wezwanie organu, w piśmie z dnia 17 stycznia 2024 r. W podaniu określono następujące parametry planowanej inwestycji: szerokość elewacji frontowej od 10 m do 12 m, liczba kondygnacji nadziemnych - 1, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 2,5 m do 3 m, wysokość głównej kalenicy - od 3 m do 5 m, kąt nachylenia połaci dachowych - od 10° do 30°, powierzchnia zabudowy od 50 m do 150 m. Wnioskiem z 4 lipca 2024 r. inwestorka zmieniła parametry planowanej inwestycji w następujący sposób: powierzchnia zabudowy: do 110 m2, szerokość elewacji frontowej: 9,3 m z tolerancją do 20%, kąt nachylenia dachu: 25°-45°, wysokość budynku: 5m, wysokość do okapu: 3 m. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym uzyskaniu wymaganych uzgodnień, decyzją z dnia 26 września 2024 r. organ pierwszej ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, stwierdzając, że spełnia ona przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 – u.p.z.p.). W odwołaniu od powyższej decyzji Z. B. i J. H.-B. podnieśli, że granica analizowanego obszaru została dowolnie poszerzona o 3 m (ze wskazań obliczeń na geoportalu wynika, że front działki (...) ma 21 m, a nie jak przyjęto w analizie 22 m). Prawidłowo wyznaczony obszar analizowany jedynie w minimalnym stopniu zahaczałaby o budynki wskazywane jako istniejąca zabudowa rekreacyjna. Podali, że dla analizowanej działki nie istnieje linia zabudowy dostępna z tej samej drogi publicznej, tj. drogi krajowej (...) przez drogę gminną wewnętrzną o nr ew. (...), ponieważ wskazywane dwa budynki zabudowy rekreacyjnej położone na działkach nr (...) i (...) nie są bezpośrednio dostępne z tej samej drogi gminnej - dz. nr (...), ponieważ dojazd do nich prowadzi drogą wewnętrzną przechodzącą przez 4 inne działki. To powoduje, że nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy na analizowanym terenie z uwagi na inne ukształtowanie działek (...) i (...), które leżą równolegle do drogi gminnej, a fronty domów skierowane są do drogi wewnętrznej, a nie jak działka nr (...), która leży prostopadle do drogi gminnej. Zarzucili, że organ nie ustalił, jakie działki wchodzą w skład obszaru analizowanego i w jaki sposób są one zagospodarowane. Podkreślili, że działki znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji są zabudowane nielegalną zabudową i są objęte postępowaniami o przymusowe rozbiórki. W stosunku do sąsiedniej działki nr (...) graniczącej z działką wnioskodawczym Wójt Gminy P. wydal decyzję odmowną. Planowana inwestycja stanowiłaby samodzielną enklawę wśród nielegalnej zabudowy. Podnieśli, że w decyzji pominięto negatywną opinię (...) Parku Krajobrazowego. Przedmiotowa działka jest objęta zakazem lokalizacji obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora N. Na mapie wyznaczona została nieprzekraczalna linia zabudowy stanowiąca ukośny pas w odległości 100 m od linii jeziora, co obrazuje, że na pozostałej części działki obowiązuje zakaz jakiejkolwiek działalności budowalnej, co praktycznie prawie w całości obejmuje działkę nr (...). W uzasadnieniu decyzji z 16 grudnia 2025 r. Kolegium wskazało, że ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że za front działki stanowiącej teren inwestycji przyjęto długość zachodniej granicy działki położonej wzdłuż drogi gminnej wewnętrznej o nr ew. działki (...), z której będzie następował wjazd na teren inwestycji. Szerokość frontu wynosi 22 m, a obszar analizowany wyznaczono w odległości 66 m w każdą stronę. Odwołujący zarzucili, że pomiar szerokości frontu działki został dokonany nieprawidłowo i w rzeczywistości szerokość ta wynosi 21 m. W związku z tym, że linie stanowiące granice działki na mapie stanowiącej załącznik do decyzji zostały pogrubione, nie jest możliwe precyzyjne zmierzenie tej szerokości. Jednak niezależnie od tego, czy obszar analizowany zostałby wyznaczony w odległości 66 m czy też 63 m od granic działki stanowiącej teren inwestycji, działki objęte analizą byłyby te same. Wyjaśnić bowiem należy, że w przypadku, gdy linia wyznaczająca obszar analizowany przecina jakąś działkę, wówczas w analizie uwzględnia się tę działkę w całości. Przecinanie przez linie obszaru analizy działki zabudowanej nawet w niewielkiej części nakazuje wzięcie jej pod uwagę w analizie. Nie można natomiast zaakceptować wyznaczenia granic obszaru analizowanego w taki sposób że "przecina" on budynek znajdujący się na działce, oraz "przecina" działkę, pozostawiając część zabudowaną poza wyznaczoną granicą. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazła się zabudowa budynkami rekreacji indywidualnej zlokalizowana na działkach nr (...) i (...), zatem planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Kolegium wskazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 61 u.p.z.p., jak też poszczególne parametry planowanej inwestycji odpowiadają wymogom określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 – rozporządzenie). Ponadto, teren inwestycji znajduje się w granicach obszarów podlegających prawnym formom ochrony przyrody, o których mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, tj. na Obszarze Chronionego Krajobrazu Otuliny (...) Parku Krajobrazowego (...), na którym obowiązują przepisy uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Otuliny (...) Parku Krajobrazowego (...), jak również w granicach obszaru Natura 2000, tj. obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza (...) - kod obszaru (...), projekt decyzji został przedłożony do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska (...). Organ ten w ustawowym terminie nie zajął stanowiska w sprawie, w związku z czym, na podstawie art. 53 ust. 5c u.p.z.p., projekt decyzji uznaje się za uzgodniony. Projekt decyzji został ponadto uzgodniony z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - Zarządem Zlewni w (...) jako organem właściwym w sprawach melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6). Organ ten nie zajął stanowiska w sprawie, zatem również to uzgodnienie uznaje się za dokonane. Planowana inwestycja spełnia zatem przesłankę wymienioną w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. jest zgodna z przepisami odrębnymi. Inwestycja nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy; b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu czy c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W świetle powyższego, planowana inwestycja spełnia przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p., w związku z czym zasadnie organ pierwszej instancji ustalił dla niej warunki zabudowy. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Kolegium Z. B. (skarżący) zarzucił jej naruszenie: - art 7, art. 8, art. 77 k.p.a poprzez: zalegalizowanie zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji samowoli budowlanej wnioskodawczyni, stanowiącej rażące naruszenie art. 24 pkt 5 i 8 ustawy o ochronie przyrody polegającej na naruszeniu na terenie obszaru chronionego, bezwzględnego zakazu prowadzenia prac ziemnych, oraz jakichkolwiek robót budowlanych w pasie 100 m od linii brzegu jeziora, jak również naruszenie linii brzegowej jeziora N.; pominięcie przez SKO przy rozpoznaniu sprawy wskazań dla organu pierwszej instancji jakie działki wchodzą w skład obszaru analizowanego i w jaki sposób są zagospodarowane, a zatem organ pierwszej instancji nie wykonał wiążących wskazań SKO – naruszenie art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. - pominięcie okoliczności, że planowana inwestycja stanowi naruszenie zasad ochrony przyrody z uwagi na ingerencję w ustanowioną formę ochrony przyrody, jaką jest obszar chronionego krajobrazu (art. 6 ust 1 pkt. 4 ustawy o ochronie przyrody) i pominięcie stanowiska - negatywnej opinii (...) Parku Krajobrazowego - pominięcie oczywistej okoliczności, że dominującą formą ładu przestrzennego na analizowanym terenie jest obszar objęty zasadami ochrony krajobrazu (ustawa o ochronie przyrody), obszar objęty programem Natura 2000, oraz ochrona wynikająca z zasad dot. (...) Parku Krajobrazowego i jest to m.in. pas ochronny 100 m od linii brzegowej jeziora N., a w pozostałym zakresie na analizowanym terenie znajdują się tereny stricte rolne, zatem takie uwarunkowania wynikające z zasad ochrony krajobrazu i ochrony przyrody winny stanowić przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, a nie łamanie zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust 1 pkt. 1 u.p.z.p.); - pominięcie okoliczności, że wydana decyzja Wójta Gminy P. stanowi wprost naruszenie zakazu lokalizacji i realizacji w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora nowych obiektów budowlanych, oraz prowadzenia jakichkolwiek prac budowlanych; - wadliwe i niezrozumiałe merytorycznie ustalenie linii zabudowy dla projektowanej zabudowy, poprzez odniesienie się do działki (...), która stanowi drogę dojazdową do działek (...) i (...), podczas gdy prosta analiza załącznika do analizy urbanistycznej wskazuje, że planowany budynek w żaden możliwy sposób nie będzie stanowił kontynuacji istniejącej linii zabudowy, ponieważ jest od tej linii terytorialnie oderwany, a wręcz stanowi radykalny wyłom tej linii. - pominięcie okoliczności, że przedmiotowa decyzja i planowana inwestycja prowadzić będzie na analizowanym terenie do dalszej ingerencji i ekspansji w strefę chronionego krajobrazu i środowiska; - rozpoznanie sprawy w oderwaniu od rzeczywistego stanu zagospodarowania działek sąsiednich, bądź braku ich zagospodarowania; - nie uwzględnienie okoliczności, że dwie zabudowane działki, do których organ odnosi się w analizie znajdują się na terenie, który jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego; - przyjęcie, że strefa 100 m od linii brzegowej jeziora stanowi obszar chroniony objęty ochroną i zakazami wynikającymi z ustawy o ochronie środowiska i jednocześnie dowolne faktyczne przyjęcie, że poczynając od 100-eg metra do 114-116 metra działki wnioskodawczyni od linii brzegowej jeziora, ochrona środowiska naturalnego, krajobrazu, ładu przestrzennego i zasad wynikających z programu Natura 2000, nie obowiązuje; - art. 24 pkt 5 i 8 ustawy o ochronie przyrody poprzez dopuszczenie w zaskarżonej decyzji ingerencji inwestora w 100 m pas chronionej przestrzeni i jednoczesne legalizowanie bezprawnych działań w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora N.; - art. 6 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody, poprzez dopuszczenie możliwości zabudowy na obszarze, na którym obowiązują trzy zasadnicze formy ochrony przyrody w postaci parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000. - art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p., tj. zasady dobrego sąsiedztwa poprzez dopuszczenie możliwości zabudowy na małym fragmencie działki wnioskodawczyni, co stanowi naruszenie harmonii ładu przestrzennego; - § 4 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak wykładni, co doprowadziło do stwierdzenia wbrew treści powołanego przepisu, że sposób wyznaczenia linii zabudowy jest prawidłowy. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd stwierdził, że nie zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zaznaczenia wymaga, że decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, a jedynie stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa, jednak informują także o tym, jaka zabudowa stanowić już będzie naruszenie przepisów prawa. Ocena organu administracji dokonywana jest zawsze dla określonego stanu faktycznego, wyznaczonego przez odpowiedni obszar (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08). Brak jest podstaw do uznania, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi promesę uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem przy wydawaniu tej decyzji nie są brane pod uwagę warunki techniczne określone w rozporządzeniach wydawanych na podstawie Prawa budowlanego, a więc nie można wykluczyć, że na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę decyzja taka - z uwagi na niezachowanie warunków technicznych - nie będzie mogła zostać wydana (J. H. Szlachetko, K. Szlachetko (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2024, s. 525 i n. wraz z powołanym tam orzecznictwem). Jak z tego wynika ocena spełnienia warunków technicznych świadczących o dopuszczalności realizacji inwestycji, a w tym w zakresie istnienia lub nieistnienia szkodliwego wpływu inwestycji na otoczenie, w szczególności ludzi i środowisko będzie przedmiotem analizy w decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Ustalenie warunków zabudowy ma natomiast na celu zachowanie ładu przestrzennego w gminie w przypadku, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawne uwarunkowania wydania tych dwóch decyzji są inne i inne są też okoliczności faktyczne brane pod uwagę przez organy administracyjne właściwe w tych sprawach. Jeżeli natomiast zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, to organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Oznacza to, że organ nie działa na podstawie uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli nie stwierdzi niezgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to obowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora (T. Filipowicz i inni, op. cit., s. 741 i n.). Organ właściwy do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Wykładnia przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia powinna bowiem mieć charakter "prowolnościowy" (wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1137/17, CBOSA). W rozpoznanej przez Sąd sprawie decyzja o warunkach zabudowy oraz zaskarżona decyzja Kolegium miały charakter związany. Organ odwoławczy nie ujawnił bowiem błędów w procedowaniu organu pierwszej instancji, ani też okoliczności wypełniających hipotezę takiej normy prawnej, która mogłaby stać na przeszkodzie do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Również Sąd, na podstawie akt sprawy, nie dostrzega okoliczności faktycznych i prawnych tamujących wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla istotnej w sprawie elektrowni słonecznej. W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami prawa (art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.): 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W pkt 1 w/w przepisu (art. 61) określono tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która ma m.in. na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Zachowanie tego elementu oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Wskazać należy, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 – w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Z powyższej regulacji nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Powyższe wynika z ratio legis art. 61 u.p.z.p., na podstawie którego wydano rozporządzenie (na temat ratio legis art. 61 u.p.z.p. zob. red. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C. H. Beck, 6 wydanie, 2011 r., s. 511 – 512). Można zaakceptować zatem wykreślenie granic obszaru analizowanego w taki sposób, że obejmuje on jedynie część działek. Jak wynika z akt sprawy organ dochował opisanym wyżej wymogom i objął zakresem ustalonego obszaru analizowanego działki, które przecinał obszar analizowany wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem. Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej wynika, że za front działki stanowiącej teren inwestycji przyjęto długość zachodniej granicy działki położonej wzdłuż drogi gminnej wewnętrznej o nr ew. działki (...), z której będzie następował wjazd na teren inwestycji. Szerokość frontu wynosi 22 m, a obszar analizowany wyznaczono w odległości 66 m w każdą stronę. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazła się zabudowa budynkami rekreacji indywidualnej zlokalizowana na działkach nr (...) i (...), zatem planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Odnosząc się do zarzutów skargi w części dotyczącej wyznaczenia linii zabudowy wskazać należy, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Stosownie do treści § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4). Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy wynika, że linia zabudowy budynków objętych analizą wynosi 20 m i 23 m od strony działki nr (...), z której następuje zjazd. Działka stanowiąca teren inwestycji nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono od strony działki nr (...) stanowiącej drogę wewnętrzną, w odległości uwzględniającej konieczność ochrony pasa 100 m od linii brzegowej jeziora. Taki sposób wyznaczenia linii zabudowy jest prawidłowy. Działka stanowiąca teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr (...) o nr ew. działki (...) poprzez drogę gminną wewnętrzną o nr działki (...). Należy pamiętać, że "przyleganie" działki frontowej do drogi publicznej może odbywać się bezpośrednio albo pośrednio - a więc zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. - przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje zatem fizyczne "przyleganie" działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej (np. poprzez drogę wewnętrzną). Spełniona jest również przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 4 u.p.z.p., tj. istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla planowanej inwestycji. Zaopatrzenie w energię elektryczną: z sieci energetycznej na warunkach określonych przez dysponenta sieci. Ponadto działka stanowiąca teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, gdyż nie obejmuje ona gruntów rolnych klas I-III, lecz grunty klasy RIVb i RVI. Projekt decyzji został w tym zakresie uzgodniony ze Starostą (...). Przechodząc dalej, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy działki położonej w granicach Obszaru Chronionego Krajobraz Otuliny (...) Parku Krajobrazowego (...) oraz w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza (...)" (kod obszaru (...)). Jest to obszar jest objęty ochroną stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 20104r. o ochronie przyrody. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest uzależnione od stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zawartego w uzgodnieniu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest organem wyspecjalizowanym w sprawach z zakresu ochrony środowiska, działającym na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112). Charakter prawny uzgodnienia był przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1493/19 (CBOSA), gdzie stwierdzono: "Postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jednak jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, obarczone jest wadami proceduralnymi. Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne. Dopóki postanowienie uzgodnieniowe nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiąże ono organ prowadzący postępowanie główne". Na wiążący charakter stanowiska organu dokonującego uzgodnienia zwrócił też uwagę WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. II SA/Kr 659/19 (CBOSA): "Uzgodnienie stanowi kwalifikowaną formę współdziałania organów przy wydawaniu decyzji administracyjnej, gdyż odmowa uzgodnienia ze strony organu współdziałającego ma ten skutek prawny, że organ decyzyjny nie może wydać decyzji uwzględniającej wniosek inwestora". Skoro przepis art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. wymaga uzgodnienia, to uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu wydającego decyzję w przedmiocie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007r., sygn. akt II OSK 922/06, LEX nr 340121). W sprawie, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w ustawowym terminie nie zajął stanowiska. Z treści przepisu 53 ust. 5c u.p.z.p wynika, że niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. W konsekwencji uznać należy, że uzgodnienie projektu decyzji z właściwym organem, tu organem ochrony środowiska, zostało dokonane w sposób prawidłowy. W tej sytuacji za nieskuteczne należy uznać wszystkie argumenty skargi co do naruszenia przepisów o ochronie przyrody, w tym naruszenia strefy 100 m od linii brzegowej jeziora. Przy czym skarżącemu należy wskazać, że jeżeli zabudowa działek sąsiednich powstała w warunkach samowoli budowlanej, to nie może być ona uwzględniona w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie mają także znaczenia zapisy zawarte w planie miejscowym, na którego obszarze znajdują się nieruchomości objęte analizą. Projekt decyzji został ponadto uzgodniony z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - Zarządem Zlewni w (...) jako organem właściwym w sprawach melioracji wodnych (art. 53 ust. 4 pkt 6). Organ ten nie zajął stanowiska w sprawie, zatem również to uzgodnienie uznaje się za dokonane. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że planowana inwestycja spełnia zatem przesłankę wymienioną w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przepisów procesowych i materialnoprawnych, których dotyczą zarzuty sformułowane w skardze. W szczególności, zdaniem składu orzekającego, nie nasuwają zastrzeżeń ustalenia stanu faktycznego, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w kontekście standardów postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Sąd nie stwierdził ponadto tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które ma obowiązek badać z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić. Podstawę prawną wyroku stanowił art. 151 p.p.s.a.