II SA/Ol 114/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Ewa Wyszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2009 roku sprawy ze skargi B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej, Świadczeń i Usług Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznano B. D. świadczenie z pomocy społecznej w formie: zasiłku stałego w wysokości 444 złotych miesięcznie od dnia 1 sierpnia 2008r. i bezpłatnych świadczeń zdrowotnych od dnia 1 września 2008r. Jednocześnie odmówiono stronie przyznania zasiłku stałego od dnia 30 stycznia 2008r. do dnia 31 lipca 2008r. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 8 sierpnia 2008r. B. D. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie zasiłku stałego od 30 stycznia 2008r. Ustalono, iż wnioskodawczyni jest osobą samotnie gospodarującą, nie posiadającą żadnego stałego źródła dochodu, jak również nie nabyła uprawnień do renty, ani emerytury. Na podstawie wyroku Sądu Rejonowego z dnia 4 lipca 2008r. B. D. legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności wydanym na stałe. W związku z tym, iż wnioskodawczyni nie posiada własnego źródła dochodu zasiłek przyznano w maksymalnej wysokości. Wskazano, iż zasiłek został przyznany od 1 sierpnia 2008r., tj. od miesiąca, w którym wpłynął wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, stosownie do treści art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Podano ponadto, iż z uwagi na fakt iż wnioskodawczyni nie posiada uprawnień do bezpłatnych świadczeń zdrowotnych, przyznano jej prawo do takich świadczeń, gdyż zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przysługują osobie otrzymującej zasiłek stały. W związku z powyższym postanowiono jak w sentencji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. D. w zakresie dotyczącym odmowy przyznania zasiłku stałego za okres od dnia 30 stycznia 2008r. do dnia 31 lipca 2008r. W uzasadnieniu odwołująca się podniosła, iż ubiegała się o zasiłek stały nie od dnia 8 sierpnia 2008r., ale co najmniej od roku. Podała, iż gdyby pracownik MGOPS poinformował ją o konieczności złożenia pisemnego wniosku celem ubiegania się o zasiłek stały, to z pewnością złożyłaby go. W momencie otrzymania orzeczenia z dnia "[...]" udała się niezwłocznie do MGOPS z prośbą o zasiłek stały, lecz wskazano jej na konieczność otrzymania odpisu wyroku sądowego. Jednakże po otrzymaniu wyroku organ wskazał na konieczność otrzymania orzeczenia z Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. W Zespole tym uzyskała informację, iż organ pomocy ma obowiązek respektować wyrok sądowy. Mimo to organ zwlekał z wydaniem decyzji prawie 2 miesiące. B. D. dodała, że jej sytuacja finansowa była znana MGOPS, jednakże "zbywano" ją różnymi sposobami, m.in. przesuwając termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W ocenie odwołującej się wydana decyzja jest krzywdząca, bowiem przez okres postępowania toczącego się przed komisjami lekarskimi i sądem nie miała żadnych dochodów, a otrzymywane zasiłki celowe lub okresowe były niewielkie i nie wystarczały na życie przez co zmuszona była do zaciągania pożyczek u znajomych. Pożyczki te musi teraz zwrócić, a bez wyrównania zasiłku stałego będzie to niemożliwe. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż ustawodawca precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej, w tym zasiłków stałych w ustawie o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 37 ust.1 pkt 1 powołanej ustawy zasiłek stały przysługuje osobie pełnoletniej samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do wnioskowanej formy pomocy i taka pomoc została przyznana w maksymalnie możliwej wysokości. Natomiast przedmiotem sporu jest termin, od którego winno być przyznane świadczenie. Podano, iż zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej świadczenie pieniężne przyznaje się i wypłaca począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Wskazania ustawodawcy w tym zakresie są wiążące dla organu i nie może on w sposób dowolny stosować regulacji prawnych. W przedmiotowej sprawie organ mógł przyznać zasiłek stały od sierpnia 2008r., gdyż w tym momencie wpłynął do niego wniosek strony. Termin złożenia wniosku ma tu zasadnicze znaczenie i nie można orzec odmiennie, gdyż byłoby to działanie sprzeczne z zapisami ustawy. Jednocześnie wskazano, iż jeżeli odwołująca uważa, że poniosła szkodę wynikającą z działania konkretnego organu lub osoby może dochodzić odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, Na powyższą decyzję skargę wniosła B. D., zarzucając błędy w ustaleniach faktycznych oraz nieterminowe załatwienie sprawy i domagając się jej uchylenia. Skarżąca podkreśliła, że nie neguje wysokości przyznanego jej zasiłku stałego. Jednakże w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie odniósł się w żadnym stopniu do jej wyjaśnień zawartych w złożonym odwołaniu, co sugeruje, iż sprawa ta nie została wnikliwie przeanalizowana. Skarżąca przyznała, że dopiero w dniu 6 sierpnia 2008r. przesłała odpis wyroku Sądu Rejonowego z pismem o jego realizację, bowiem nie chciano przyjąć go bezpośrednio w MGOPS. Wniosek o zasiłek stały został złożony w lipcu 2007r., jednakże poinformowano skarżącą, iż musi złożyć orzeczenie o niepełnosprawności, o które wystąpiła w dniu 1 sierpnia 2007r. do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. W związku z tym, iż wymieniony organ, jak i Zespół Wojewódzki wydali niekorzystne dla wnioskodawczyni decyzje, odwołała się ona do Sądu Rejonowego. Orzeczenie Sądu skarżąca otrzymała w dniu 30 stycznia 2008r. i niezwłocznie zgłosiła się do MGOPS, wnosząc o przyznanie zasiłku stałego. Jednakże uzyskała informację, że musi dostarczyć orzeczenie o niepełnosprawności z Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Zarówno w czerwcu 2008r., jak i w lipcu 2008r. skarżąca zgłaszała się do MGOPS z dokumentami przysłanymi z Sądu o przyznanie zasiłku stałego. Za każdym razem była informowana o konieczności dostarczenia orzeczenia z Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. Skarżąca podniosła, iż nigdy nie informowano jej, że musi zgłosić przedmiotowy wniosek na piśmie. Gdyby została pouczona o tym obowiązku, to na pewno by go złożyła tak, jak składała wnioski o zasiłki celowe i okresowe. Mimo iż uzyskała informację od osoby prywatnej, że wyrok Sądu jest najważniejszy, pracownica MGOPS nie chciała przyjąć odpisu wyroku, żądając cały czas orzeczenia z Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. W związku z powyższym, odpis wyroku skarżąca wysłała wraz z odpowiednim pismem do MGOPS w dniu 6 sierpnia 2008r. Pismem z dnia 22 sierpnia 2008r. organ zawiadomił skarżącą, iż jej wniosek będzie rozpatrzony po uzyskaniu orzeczenia o co najmniej umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. W ocenie skarżącej organ odwoławczy nie odniósł się do jej wyjaśnień i przyjął, że wniosek o zasiłek stały złożyła ona dopiero w sierpniu 2008r. Nie zaznaczono w uzasadnieniu dlaczego przyjęto tą datę, a nie podawaną przez skarżącą. Ponadto w przepisach, które zostały wymienione w wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji nigdzie nie jest napisane, że starając się o stały zasiłek należy złożyć wniosek na piśmie. Pracownik organu powinien w takiej sytuacji udzielić stosownych informacji. Tymczasem skarżąca była cały czas informowana o konieczności przedłożenia orzeczenia o niepełnosprawności. Wskutek zachowania pracowników MGOPS, jak i SKO skarżąca została narażona na znaczną stratę finansową i duże przykrości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wskazano, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i powinna pozostać w obrocie prawnym. Podkreślono, iż organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie mogły ustalić prawa do zasiłku stałego od dnia 30 stycznia 2008r., bowiem skarżąca nie złożyła w tym terminie wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia. W tym terminie zresztą skarżąca nie mogła złożyć wniosku o zasiłek, gdyż wyrok Sądu Rejonowego został wydany w dniu 4 lipca 2008r., a prawomocny stał się w dniu 26 lipca 2008r. Dopiero zatem od tego dnia skarżąca mogła być skutecznie uznana za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Natomiast do czasu uprawomocnienia się wskazanego wyroku Sądu skarżąca nie spełniała ustawowych wymogów, niezbędnych do uzyskania prawa do zasiłku stałego. Nie była bowiem osobą całkowicie niezdolną do pracy w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zatem najwcześniejszym możliwym terminem przyznania prawa do zasiłku stałego skarżącej był dzień 1 sierpnia 2008r. i tak też orzeczono . W piśmie z dnia 31 marca 2009r. B. D. ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę. Podniosła, że wniosek o zasiłek stały miała prawo złożyć w każdym czasie, a MGOPS winien przyjąć go niezależnie, czy był on ustny, czy pisemny, ani też czy zasługiwał na uwzględnienie. Organ powinien również poinformować, że należy złożyć go na piśmie. W przypadku zaś jego nieuwzględnienia winna być wydana decyzja odmowna, od której skarżąca miałaby prawo złożyć odwołanie. Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego MGOPS nie przyjął w należyty sposób jej wniosku i w ogóle nie wyjaśnił kwestii podniesionych przez nią w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Podnieść należy, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja przyznająca zasiłek stały. Przy czym skarżąca nie kwestionuje samego rozstrzygnięcia dotyczącego przyznania świadczenia. Strona spełnia zresztą wszystkie przesłanki określone w art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r. Nr 115 poz. 728) niezbędne do przyznania zasiłku stałego i w tym zakresie zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jednakże skarżąca podniosła, iż zasiłek stały winien być jej przyznany od daty określonej jako data powstania niepełnosprawności, czyli od dnia 30 stycznia 2008r. Przy czym skarżąca swoje uprawnienia wywodzi z faktu, iż wniosek o przyznanie zasiłku stałego składała już w lipcu 2007r., jednakże uzyskała informację, iż musi złożyć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, o co wystąpiła – jak podała - w dniu 1 sierpnia 2007r. Jednakże ustalenie stopnia niepełnosprawności nastąpiło dopiero na skutek wyroku Sądu Rejonowego z dnia 4 lipca 2008r., który zmienił decyzję Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia "[...]" i ustalił że skarżąca jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym od daty badania 30 stycznia 2008r. na stałe. W ocenie organów jednak świadczenie mogło być przyznane dopiero od 1 sierpnia 2008r., gdyż dopiero w sierpniu wpłynął wniosek skarżącej w tym przedmiocie wraz z wymaganą dokumentacją. Przy czym w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, iż zasiłek mógł być przyznany najwcześniej od daty określonej w decyzji, gdyż do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu skarżąca nie spełniała ustawowych wymogów do jego uzyskania. Takiego stanowiska organów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela. Przede wszystkim należy wskazać, iż w wyroku z dnia 23 października 2007r. (Sygn. akt P 28/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinny ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. Wyrok ten dotyczył przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nie ustawy o pomocy społecznej regulującej kwestie przyznawania zasiłków stałych. Jednakże w uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny zajmował się kwestią daty przyznawania świadczeń, które uzależnione są od orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, dostrzegając jednocześnie iż dotyczy to nie tylko ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz także zasiłków przyznawanych w oparciu o inne przepisy. Trybunał stwierdził przy tym, iż taka sytuacja powoduje nierówność w ramach populacji i jest to przedmiotem sygnalizacji do Sejmu RP, który jest władny przywrócić konstytucyjność całego unormowania. Okoliczność, iż Sejm dotychczas nie dokonał zmiany zgodne z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w ustawie o pomocy społecznej nie może zdaniem Sądu stawiać w gorszej sytuacji beneficjentów świadczeń przyznawanych na podstawie tych regulacji od osób otrzymujących świadczenia w trybie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku, gdy świadczenia te uzależnione są od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Taka interpretacja przepisów prowadziłaby ewidentnie do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, określonej w art. 32 Konstytucji RP. W takim bowiem wypadku wyłącznie fakt przyznania świadczenia na podstawie różnych ustaw stanowiłby element różnicujący sytuację strony, mimo iż w każdym przypadku podstawą do przyznania świadczenia stanowiłoby orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Świadczenie w trybie ustawy o świadczeniach rodzinnych byłoby przyznawane od daty ustalenia stopnia niepełnosprawności, zaś w przypadku zasiłków udzielanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej – od daty złożenia wniosku wraz z wymaganą dokumentacją. Należy przy tym podkreślić, iż w uzasadnieniu powołanego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 69 Konstytucji mówi o przysługiwaniu osobom niepełnosprawnym pomocy ze strony władz publicznych, w zakresie zabezpieczenia egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej. Zdaniem Trybunału wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu. Trybunał wskazał, iż nie budzi sprzeciwu to, że samo uzyskanie urzędowego potwierdzenia stanu niepełnosprawności wymaga postępowania administracyjnego zainicjowanego przez osobę zainteresowaną. Nie budzi także zastrzeżeń to, iż postępowanie to z natury rzeczy musi trwać przez czas odpowiadający standardom właściwym dla postępowania administracyjnego i że w tym zakresie zainteresowany jako nieodpowiadający ustawowym przesłankom uznania niepełnosprawności jest pozbawiony zasiłku. Jednakże od momentu wskazanego przez władzę publiczną w decyzji ustalającej wystąpienie niepełnosprawności danego stopnia zainteresowany ma prawo uzyskać – w ustawowym trybie – zasiłek pielęgnacyjny w ustawowo określonej wysokości. Uwagi te zdaniem Sądu można jak najbardziej odnieść do świadczenia w postaci zasiłku stałego, którego przyznanie jest uzależnione (poza kryterium dochodowym) od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianym terminem może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji. Także i tym zakresie rozważania dotyczące zasiłku pielęgnacyjnego można jak najbardziej odnieść do zasiłku stałego. Wskazać ponadto należy, iż w orzeczeniu Trybunału wskazano, iż mając na uwadze wyrok Trybunału dotyczący utraty domniemania konstytucyjności przepisu będącego przedmiotem orzeczenia TK sądy orzekając w sprawach innych zasiłków mogą dokonywać stosownej wykładni tego przepisu wykorzystując art. 8 Konstytucji RP. Artykuł ten stanowi, iż przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. W związku z tym mając na uwadze art. 2, art. 69 oraz art.32 Konstytucji RP Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie należy dokonać takiej wykładni art.106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, która umożliwi przyznanie wnioskowanego zasiłku od daty ustalonej w wyroku sądu, jako data niepełnosprawności, czyli od 30 stycznia 2008r. Podkreślić jednak należy, iż wykładnia dokonana w przedmiotowym wyroku wiąże organy tylko w niniejszej sprawie, zgodnie z treścią art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać przy tym należy, iż tylko Sąd może orzekać na podstawie Konstytucji i ustaw (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), organy administracji publicznej zaś związane są wszystkimi przepisami prawa (art. 7 Konstytucji RP). Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.