II SA/Ol 114/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora( spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Rady Gminy Rychliki z dnia 28 stycznia 2022 r. nr I/10/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczej Straży Pożarnej za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Rychliki jako: "Rada Gminy", "organ stanowiący", "organ uchwałodawczy") 28 stycznia 2022 r. podjęła uchwałę nr I/10/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom Ochotniczej Straży Pożarnej za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Skargę na ww. uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Elblągu, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarżący zarzucał, że została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 oraz art. 38 pkt 12 i art. 57 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490, dalej jako: "ustawa" lub w skrócie: "u.o.s.p."), poprzez: 1. wskazanie w § 1 zaskarżonej uchwały, iż ekwiwalent należny jest za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu, co stanowi zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych tj. art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym ekwiwalent naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej; 2. wskazanie w § 3 i § 4 zaskarżonej chwały, iż tracą moc Uchwały Rady Gminy Rychliki: Nr IX/57/2008 z dnia 30 grudnia 2008 r., Nr VII/52/2021 z dnia 29 października 2021 r. oraz Nr VIII/67/2021 z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 38 pkt 12 i art. 57 powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, poprzednie uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP utraciły one moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna ich podjęcia. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Rychliki wniósł o jej oddalenie argumentując, że nie narusza ona prawa. Zdaniem organu rada gminy w uchwale określa wyłącznie wysokość ekwiwalentu pieniężnego, nie posiada zaś kompetencji do ustalenia sposobu obliczania czasu trwania okresu za jaki należny jest ten ekwiwalent, gdyż kwestia ta została rozstrzygnięta ustawowo. Ponadto organ wskazał, że zaskarżona uchwała była przedmiarem kontroli organu nadzoru, który nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego zatem należy uznać, że nie jest to uchwała ex lege nieważna i nieistniejąca, zaś rada gminy nie posiada kompetencji do samokontroli w tym zakresie. Niezależnie od powyższego, wskazano, że określone w § 3 i § 4 przedmiotowej uchwały postanowienia, rozpatrywać należy głównie w charakterze informacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zasadne okazały się zarzuty Prokuratora dotyczące wadliwego ustalenia stawek przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego oraz uchylenia poprzednio obowiązujących uchwał organu stanowiącego w tym przedmiocie. Podstawę prawną do ustalania przedmiotowego ekwiwalentu stanowi art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Redakcja cytowanego przepisu nie nasuwa wątpliwości co do tego, że ekwiwalent ten nie przysługuje "za każdą rozpoczętą godzinę udziału" – jak to ustalono w zaskarżonej uchwale – lecz "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Niewątpliwie nie są to pojęcia tożsame. Zakwestionowany przez Prokuratora przepis uchwały jest zatem niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów, co do obliczenia okresu, za który ekwiwalent przysługuje. Przed wejściem w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, podstawę do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu dawał art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 869). Art. 28 ust.1 stanowił, że członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały. W myśl ust. 2 art. 28 tej ustawy wysokość ekwiwalentu nie mogła przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Porównanie przytoczonych przepisów, prowadzi do wniosku, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca doprecyzował moment, od którego naliczany jest przedmiotowy ekwiwalent pieniężny. Z brzmienia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wyraźnie wynika, że omawiany ekwiwalent pieniężny ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien zostać ustalony w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to wytyczna delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Realizacja tak określonego obowiązku wymagała, aby Rada Gminy w akcie podustawowym dała precyzyjnie wyraz temu, że ustalona przez nią wysokość ekwiwalentu dotyczy właśnie każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu. Poprzestanie w zaskarżonej uchwale tylko na stwierdzeniu, że ustala się wysokość ekwiwalentu "za udział", bez doprecyzowania, że jest to stawka godzinowa naliczana od momentu zgłoszenia wyjazdu, prowadzi do wniosków sprzecznych z intencją ustawodawcy. Zgodzić należy się ze skarżącym, że treść § 1 uchwały może prowadzić do niesłusznego zaniżenia świadczenia przysługującego strażakom ratownikom OSP, poprzez pominięcie okresu, za który ekwiwalent przysługuje, obejmującego czas od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Taki wniosek wynika z literalnego brzmienia § 1 uchwały, co jest oczywiście sprzeczne z treścią art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rozbieżność występująca pomiędzy tymi przepisami jest niezgodna z zasadami legislacji. Przepisy zaskarżonej uchwały mają jedynie "uzupełniać" przepisy rangi ustawowej kształtujące prawa i obowiązki wymienionych w nich podmiotów, powinny więc być spójne z przepisami ustawy, a nie wywoływać wątpliwości interpretacyjne. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Reasumując, należało uznać, że zakwestionowany przez prokuratora § 1 uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może wywoływać wątpliwości, a przez to i spory w zakresie obliczenia czasu, za jaki ekwiwalent przysługuje. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności przepisów sprzecznych z aktem wyższego rzędu. Odnosząc się do treści § 3 i § 4 uchwały, podzielić należy stanowisko strony skarżącej, że przepisy te również należało wyeliminować z obrotu prawnego. W sprawie nie jest kwestionowane, że w sytuacji uchylenia przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego i braku przepisów przejściowych pozwalających na pozostawanie w obrocie prawnym aktów wykonujących uchyloną delegację ustawową, tracą również moc prawną przepisy wykonawcze. Wynika to wyraźnie z treści § 32 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z tym unormowaniem, jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Skoro więc wymienione w § 3 i § 4 zaskarżonego aktu uchwały nie obowiązywały już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, gdyż zaistniała sytuacja opisana w § 32 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej, to nie było ani podstaw prawnych, ani faktycznych do przyjmowania, że tracą one moc. Wbrew twierdzeniu organu, ich treści nie można przypisać waloru informacyjnego, gdyż przepis ten jest zamieszczony w akcie normatywnym i stanowi o utracie mocy aktu prawa miejscowego. Z treści § 3 i § 4 można wnioskować, że to zaskarżona uchwała deroguje uprzednio obowiązujące akty prawa miejscowego i że akty te obowiązywały do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały, co jest oczywiście sprzeczne z treścią § 32 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej i art. 38 pkt 12 oraz art. 57 u.o.s.p. Mocą tych przepisów uchylona została delegacja ustawowa z art. 28 ust. 2 o ochronie przeciwpożarowej, stanowiąca podstawę wydania wcześniejszych uchwał w tym przedmiocie, które przestały obowiązywać z dniem 1 stycznia 2022 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy u.o.s.p. Skoro w dniu podjęcia kontrolowanej uchwały, uprzednie uchwały już nie obowiązywały, to regulacje zawarte w § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały, dotyczące uchylenia wcześniejszych uchwał jest nieprawidłowa, gdyż uchyla akt już nieobowiązujący. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. Inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby bowiem do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałby tylko § 2 zaskarżonej uchwały, w którym wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Rychliki i § 5, w którym została określona data wejścia w życie uchwały. W takim kształcie nie można pozostawić aktu prawnego w obrocie, ponieważ byłby aktem ułomnym, a część ta nie mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.