II SA/Ol 1145/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 16 czerwca 2014r. do Prezydenta A wpłynął wniosek spółki A o zmianę decyzji Prezydenta A z dnia "[...]", zmienionej decyzjami z dnia "[...]" i z dnia "[...]" polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną na dz. Nr "[...]" poprzez wyłączenie z przedsięwzięcia budowlanego inwestycji dotyczącej infrastruktury drogowej na dz. nr "[...]". Prezydent A decyzją z dnia "[...]" odmówił zmiany pozwolenia na budowę dla inwestycji realizowanej na podstawie decyzji Prezydenta A z dnia "[...]" zmienionej ww. decyzjami. W uzasadnieniu wskazał, że wyłączenie budowy drogi na tym etapie realizacji przedsięwzięcia spowoduje pozostawienie użytkowników bez zagwarantowanego planem miejscowym dostępu do drogi publicznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka A. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił w całości decyzję Prezydenta A z dnia i orzekł o zmianie decyzji Prezydenta A z dnia "[...]", zmienionej decyzjami z dnia "[...]" i z dnia "[...]" polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną na dz. "[...]", zatwierdzając projekt budowlany zamienny w zakresie wyłączenia z przedsięwzięcia budowlanego infrastruktury drogowej na dz. "[...]". W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podniósł, że organ I instancji w swojej decyzji nie wykazał, w jakim zakresie dokumentacja złożona przez inwestora jest niekompletna, niezgodna z planem miejscowym oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Jedyną podstawą do wydania decyzji odmownej, jak wynika z jej uzasadnienia, jest brak środków w budżecie gminy na realizację zaplanowanej drogi publicznej, przewidzianej w planie miejscowym. Wojewoda wskazał, że brak tej drogi nie pozbawi przyszłych mieszkańców budynków zrealizowanych na działce nr "[...]" obr. "[...]", dostępu do drogi publicznej. Skargę na ww. decyzję wywiodła Gmina A, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) § 8 ust. 2 pkt 3 i 4, ust. 3 pkt 2, 6 i 8 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 roku, poz. 462 ze zm.) w związku z art. 34 ust. 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 oraz w związku z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie polegające na zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, na skutek czego w obiegu pozostaje projekt zagospodarowania terenu okrojony o drogę, który nie posiada uzgodnień przeciwpożarowych, sanitarno - higienicznych i obsługi komunikacyjnej od zarządcy drogi; 2) art. 34 ust. 3 pkt 1) ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie polegające na zatwierdzeniu projektu zamiennego na nieaktualnej mapie, bowiem mapa sporządzona została w czerwcu 2013 roku; 3) art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, iż działka, na której zrealizowano inwestycję będzie miała dostęp do drogi publicznej, podczas gdy wyłączenie budowy drogi na tym etapie realizacji przedsięwzięcia spowodowałoby pozostawienie użytkowników bez zagwarantowanego projektem podstawowym dostępu do drogi publicznej; 4) art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, iż spółka Anie posiada prawa dysponowania nieruchomością, a co za tym idzie nie posiada legitymacji do złożenia wniosku o zmianę decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r.; OPS 1/03; ONSA 2003/4/115, Prok.i Pr.-wkł. 2003/7-8/41, Wokanda 2003/7-8/64, Wokanda 2003/10/31, Wspólnota 2003/18/55, Wspólnota 2003/25/55, OSP 2004/4/48). Nie może być zatem uznana za stronę postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydał jej organ wykonawczy. W szczególności gmina nie jest w takiej sytuacji uprawniona do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji wydanej przez organ odwoławczy. Powszechnie przyjmuje się bowiem, że organ gminy w zakresie w jakim wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie posiada kompetencji do jednoczesnego reprezentowania interesu prawnego gminy. W orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że organ powołany z mocy prawa do wydawania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem ma obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji (vide: uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r.; OPK 14/00; ONSA 2001/1/17, Prok.i Pr.-wkł. 2000/12/44, Wokanda 2001/1/35). Dodać w tym miejscu także należy, że Trybunał Konstytucyjny zajmował się już kwestią zgodności przepisu art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, oraz przepisu art. 50 § 1 tej ustawy w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, z przepisem art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139, Dz.U.RP 2009/187/1456), Trybunał orzekł o zgodności badanych regulacji ustawowych z przepisem art. 165 Konstytucji, stwierdzając, że przepis ten nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Wskazano także, że Konstytucja nie nakłada obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Trybunał zauważył bowiem, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Zdaniem Trybunału nie można również zgodzić się z poglądem, że przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania. Wobec przedstawionych powyżej zapatrywań orzecznictwa nie podlega w niniejszej sprawie wątpliwości, że Prezydent Miasta A, będąc organem przed którym postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę toczyło się w I instancji, został pozbawiony legitymacji do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Nadmienić należy, że niniejszej sprawie należało rozważyć kwestię legitymacji prawnej Prezydenta A do zaskarżenia spornej decyzji, dlatego też Sąd nie odrzucił niniejszej skargi. Jednakże z ww. względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.