II SA/Ol 1146/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zmiany miejsca pełnienia służby I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez M. M. była decyzja Dyrektora Izby Celnej, którą to organ odwoławczy utrzymał w całości w mocy decyzję własną w przedmiocie zmiany miejsca pełnienia służby. Z przekazanych Sądowi administracyjnych akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Dyrektor Izby Celnej działając na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) przeniósł z dniem "[...]" M. M. z Oddziału Celnego w "[...]" do Oddziału Celnego w "[...]" w Urzędzie Celnym w "[...]" wskazując, że stanowisko, stopień służbowy oraz uposażenie pozostają bez zmian. W uzasadnieniu podniósł, iż w dniu "[...]" wpłynął wniosek Naczelnika Urzędu Celnego w "[...]" o przeniesienie funkcjonariusza celnego M. M. z Oddziału Celnego w "[...]" do Oddziału Celnego w "[...]" z uwagi na potrzeby kadrowe. Zgodnie natomiast z treścią art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości. Odwołanie od powyższej decyzji na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej złożyła M. M. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu odwołania podniosła, iż do zakwestionowania decyzji zmuszają ją wyłącznie względy natury ekonomicznej. Wskazała, iż z miejscowości, w której zamieszkuje, nie ma możliwości dojazdu do innej miejscowości bez użycia samochodu. Podała, iż wprawdzie posiada kilkuletni samochód osobowy, jednakże codzienny dojazd do Oddziału Celnego w "[...]" i powrót do miejsca zamieszkania będą zmuszały ją do pokonywania odległości "[...]" km. Podniosła, iż w skali miesiąca kwota wydatkowana na paliwo wyniesie "[...]" zł, co stanowi ok. 40% jej dochodu netto. Jest to zatem, jak wskazała, nadmierne obciążenie dla budżetu domowego. Po rozpatrzeniu wniosku M. M., decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję własną z dnia "[...]" Jako podstawę prawną orzeczenia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. W uzasadnieniu wskazał, iż art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej przewiduje możliwość przeniesienia funkcjonariusza celnego z ważnych względów służbowych. Z treści tego przepisu wynika, że musi być spełniona przesłanka umożliwiająca przeniesienie funkcjonariusza do innej miejscowości, a mianowicie muszą przemawiać za tym "ważne względy służbowe". W niniejszej sprawie tymi ważnymi względami były potrzeby kadrowe istniejące w Oddziale Celnym w "[...]". Podniósł również, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające wymienione w art. 19 ustawy o Służbie Celnej, dlatego też podnoszone przez odwołującą się okoliczności dotyczące spraw finansowo - bytowych nie mogą stanowić przesłanek uniemożliwiających przeniesienie. Wskazał nadto, że do Dyrektora Izby Celnej należy kształtowanie polityki kadrowej w podległych mu jednostkach organizacyjnych i odpowiedni dobór podległych mu funkcjonariuszy do obsady znajdujących się w tych jednostkach stanowisk. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. M. żądając jej uchylenia w całości, jak też uchylenia decyzji jej poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: obrazę prawa procesowego poprzez naruszenie dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. polegające na niepowiadomieniu jej o zakończeniu postępowania, co uniemożliwiło jej zapoznanie się i wypowiedzenie co do zebranych w sprawie dowodów; niezastosowanie się do dyspozycji przepisu art. 8 k.p.a. poprzez "ukrycie" faktycznego powodu przeniesienia, a także naruszenie dyspozycji art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez niewskazanie, jakie ważne względy spowodowały podjęcie decyzji o przeniesieniu do pełnienia służby w innej miejscowości. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż Dyrektor Izby Celnej wydając zaskarżoną decyzję nie przeprowadził żadnego postępowania mającego na celu określenie przesłanek jakimi kierował się dokonując przeniesienia do innej miejscowości oddalonej o "[...]" km od miejsca zamieszkania, bez możliwości wykorzystania bezpośredniego środka komunikacji. Powyższe, jak wskazała, może świadczyć o niezastosowaniu się przez organ do normy art. 10 k.p.a., gdyż w aktach nie znajdują się żadne dowody świadczące o przeprowadzeniu jakiejkolwiek czynności. Podniosła także, iż stosownie do art. 8 k.p.a., na organach administracji spoczywa obowiązek pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, i dotyczy to również sytuacji kiedy organ państwa jest pracodawcą i udziela informacji dotyczących stosunku służbowego. W zaskarżonej decyzji Dyrektor powołując się na art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej odnosi się do ważnego względu służbowego podyktowanego potrzebami kadrowymi. Jednakże, jak wskazała, pomija milczeniem okoliczność, że do Oddziału Celnego w "[...]" i do Oddziału Celnego w "[...]" został ogłoszony nabór z uwagi na braki kadrowe. Podniosła, iż organ posługuje się fikcyjnymi danymi dotyczącymi powodu przeniesienia do miejsca wykonywania służby oddalonego o "[...]" km od miejsca zamieszkania, co w jej przekonaniu jest złośliwością, nie popartą żadnymi argumentami. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana według wymienionych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, stosownie do przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Z powyższego wynika, że konsensusu stron wymaga jedynie zdecydowanie o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków pełnienia służby. Istotą służby jest zaś dyspozycyjność funkcjonariuszy i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza (wyrok WSA w Warszawie z dn. 10.05.2006r., sygn. II SA/Wa 1551/05, publ. LEX nr 257167). Tak więc, zawarte w ustawie ograniczenia w zakresie rozstrzygania o przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe są wyjątkiem od zasady dającej przełożonemu służbowemu władze jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego. Wyjątkiem tym jest, stosownie do art. 19 ustawy o Służbie Celnej, uzyskanie zgody zainteresowanego na przeniesienie do pełnienia służby w innej miejscowości w przypadku kobiety w ciąży i funkcjonariusza celnego sprawującego samodzielnie opiekę nad dzieckiem do lat 14. Przechodząc na grunt omawianej sprawy, wskazać należy, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji stanowił, że: "funkcjonariusza celnego można, gdy wymagają tego ważne względy służbowe, przenieść na takie samo lub równorzędne stanowisko do innego urzędu, w tej samej lub innej miejscowości". Wskazać należy, iż skarżąca decyzją z dnia "[...]" została przeniesiona z Oddziału Celnego w "[...]" do Oddziału Celnego w "[...]". Decyzja ta została następnie utrzymana decyzją z dnia "[...]". Należy dodać, iż z decyzji z dnia "[...]" wynika, że bez zmian pozostają stopień służbowy, stanowisko oraz uposażenie skarżącej. Powyższe wskazuje, że M. M. została przeniesiona do Oddziału Celnego w "[...]" na stanowisko równorzędne. Przeniesienie na stanowisko równorzędne dopuszczalne jest zawsze z racji administracyjno-prawnego charakteru stosunku służbowego funkcjonariusza, stosunku charakteryzującego się służbowym podporządkowaniem i niezbędną w służbie dyspozycyjnością funkcjonariusza. Przepisy ustawy o Służbie Celnej pozostawiają właściwym przełożonym służbowym ocenę celowości i zasadności przeniesienia funkcjonariusza. Jednakże przeniesienie na stanowisko równorzędne, jako dokonywane na drodze postępowania administracyjnego w formie decyzji, powinno uwzględniać słuszny interes funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.), powinno być należycie i przekonująco uzasadnione, ale także wskazywać zasadność i celowość przeniesienia na nowe stanowisko. W niniejszej sprawie zaskarżone decyzje wymagań tych nie spełniają. Uzasadnienie decyzji z dnia "[...]" jest lakoniczne. Koncentruje się wyłącznie na wskazaniu przesłanek wyłączających możliwość przeniesienia. Nie wskazuje jednocześnie przyczyn przeniesienia skarżącej. Wspomina jedynie, iż w Oddziale Celnym w "[...]" występują braki kadrowe. Nadto, nie odnosi się w zupełności do argumentów skarżącej zawartych w odwołaniu. Również uzasadnienie decyzji z dnia "[...]" nie podaje przesłanek, którymi kierował się organ przenosząc skarżącą do innego Oddziału Celnego. Można jedynie domniemywać, że przyczyną przeniesienia były potrzeby kadrowe. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji pozostawiają zatem zbyt wiele wątpliwości bez odpowiedzi. Powyższe przesądza, iż nie można co prawda wykluczyć prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, ale nie można także wykluczyć słuszności poglądu zaprezentowanego w skardze. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na wynik sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dn. 9.04.2001r., sygn. II SA/Wa 1200/00, publ. LEX nr 54115). Wskazać również należy, iż użycie w art. 18 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej sformułowania "można przenieść" oznacza, że przeniesienie na podstawie tego przepisu ma charakter uznania administracyjnego. Takie też stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dn. 19.10.2007r., sygn. I OSK 100/07, wskazał, iż: "decyzja o przeniesieniu na inne stanowisko podejmowana jest władczo i jednostronnie w ramach uznania administracyjnego". Powyższe oznacza, że organ administracji, działając w ramach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje jaki użytek uczyni ze swoich uprawnień, ma obowiązek wnikliwie i wszechstronnie zbadać stan faktyczny sprawy, a także odpowiednio - stosownie do dyspozycji art. 107 § 1 i 107 § 3 k.p.a. - uzasadnić swoją decyzję. Te wymogi w zaskarżonych decyzjach nie zostały spełnione. Sąd orzekający w niniejszej sprawie raz jeszcze podkreśla, iż niekwestionowanym prawem Dyrektora Izby Celnej jest kształtowanie struktury kadrowej poszczególnych jednostek administracji celnej oraz ich realizacja przy pomocy odpowiednio wykwalifikowanych funkcjonariuszy. Jeśli z tego względu konieczne jest przeniesienie na inne stanowisko służbowe, to ustawa stwarza taką możliwość. Niezbędne jest jednak wykazanie, iż zaszły rzeczywiste potrzeby organizacyjne w tym zakresie, a także dokładne uzasadnienie podjętych zmian kadrowych. Przyznanie bowiem uprawnienia do swobodnego kształtowania struktury kadrowej nie oznacza prawa do dowolności i arbitralności podejmowanych rozstrzygnięć (wyrok WSA w Warszawie z dn. 14.01.2008r., sygn. II SA/Wa 1590/07, niepublikowany). Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania administracyjnego, co uniemożliwiło skarżącej wypowiedzenie się w kwestii zebranych materiałów i dowodów wskazać należy, iż Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dn. 18.05.2006r. sygn. II OSK 831/05, Orzecznictwo Sądów Polskich, Zeszyt 3, marzec 2007r., poz. 26, odpowiednio uchwała siedmiu sędziów NSA z 25 kwietnia 2005r. sygn. FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 66), iż nie każde naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli sądu. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W okolicznościach sprawy skarżąca ograniczyła się wyłącznie do wniesienia odwołania i skargi do sądu, nie składając przy tym na etapie postępowania administracyjnego dodatkowych wniosków i żądań, jak też nie żądała przeprowadzenia czynności dowodowych. Zarzut ten zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy o p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ja poprzedzającą. Rozstrzygniecie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 p.p.s.a.