II SA/Ol 1147/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji potwierdzającej nadanie gospodarstwa rolnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 17 marca 2023 r., wydanym na podstawie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), Starosta Olsztyński odmówił M.B. (dalej: "skarżący") wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej nabycie gospodarstwa rolnego we wsi [...] w 1959 r. przez J.B. i jego dzieci: skarżącego, [...]. Stwierdził, że nabycie przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło w ramach rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami Państwa, gdyż ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 z późn. zm.; dalej "ustawa z 1958 r.") weszła w życie 5 kwietnia 1958 r., natomiast wprowadzenie ojca skarżącego w posiadanie gospodarstwa nastąpiło protokołem z 11 września 1959 r., a zgodnie z § 4 umowy sprzedaży - nawet 1 marca 1961 r. Postanowieniem z 28 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "Kolegium") uchyliło postanowienie będące przedmiotem zażalenia w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że z treści zażalenia wynikało, że skarżący domaga się wydania "stosownego dokumentu urzędowego". Takim dokumentem może być decyzja administracyjne lub zaświadczenie. Niezbędne więc było wyjaśnienie istoty i zakresu żądania z udziałem wnoszącego podanie. Kolegium zarzuciło, że uzasadnienie postanowienia nie odnosi się do treści przywołanych w podstawie prawnej przepisów, a podane motywy dotyczą istoty sprawy. Wystąpiła więc oczywista sprzeczność między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem. Kolegium wskazało na konieczność ustalenia z udziałem skarżącego istoty i zakresu żądania, określenia adekwatnego trybu załatwienia sprawy, ewentualnie oceny właściwości organu i podjęcia dalszych czynności w zależności od wyniku ww. działań. Postanowieniem z 7 września 2023 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji potwierdzającej, że: 1) gospodarstwo rolne we wsi [...] o powierzchni 10,59 ha nadano w 1959 r. w zamian za gospodarstwo rolne J.B. utracone we wsi [...], 2) ww. gospodarstwo [...] nadano współwłaścicielom: J.B. oraz jego pięciorgu dzieciom, tj. [...], jako współwłaścicielom gospodarstwa rolnego pozostawionego we wsi [...], uprawnionym do nabycia nieruchomości zamiennej. W uzasadnieniu Starosta zaznaczył, że wezwał skarżącego do jednoznacznego wskazania, o jaki dokument wnioskuje. W odpowiedzi z 21 sierpnia 2023 r. skarżący podał, że wnosi o wydanie decyzji potwierdzającej że: 1) gospodarstwo rolne we wsi [...] o powierzchni 10,59 ha nadano w 1959 r. w zamian za gospodarstwo rolne J.B. utracone we wsi [...], 2) ww. gospodarstwo [...] nadano współwłaścicielom: J.B. oraz 5 jego dzieciom [...], jako współwłaścicielom gospodarstwa rolnego pozostawionego we wsi [...], uprawnionym do nabycia nieruchomości zamiennej. Starosta wyjaśnił, że art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie, gdy wniesienie podania następuje przez osobę, która nie jest stroną i nie może być stroną konkretnego postępowania administracyjnego, oraz w sytuacji zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Stwierdził, że nie znalazł podstawy materialnej i procesowej do wydania decyzji administracyjnej w żądanym przez skarżącego zakresie. Dodał, że w przepisach ustawy z 1958 r., na podstawie której nastąpiło nabycie przedmiotowej nieruchomości, nie ma przepisów, które stanowiłyby podstawę do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony (art. 14 tej ustawy). W złożonym zażaleniu skarżący zarzucił, że Starosta nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie, lecz bezzasadnie zastosował art. 61a § 1 i 2 k.p.a. Podniósł m.in., że został przesiedlony z [...] jako współwłaściciel ok. 28 ha gospodarstwa rolnego, które tam pozostawił. Gospodarstwo odziedziczył po matce, która była jedyną właścicielką. Ojciec skarżącego dziedziczył 1/7 nieruchomości, a pozostałą część - 5 dzieci. Przydział 10,59 ha gospodarstwa w [...] nastąpił w zamian za utracone przez ojca i dzieci gospodarstwo. W gospodarstwie w [...] skarżący ma więc udział 6/35 jako współwłaściciel, lecz nie ma stosownego dokumentu z 1959 r., że tę nieruchomość nadano ojcu i 5 dzieciom uprawnionym do nabycia nieruchomości zamiennej. Stwierdził, że jest stroną w sprawie, gdyż był współwłaścicielem gospodarstwa w [...], pracował ok. 15 lat w [...] i ponad 10 lat w [...]. Podkreślił, że nadana nieruchomość zamienna nie mogła zmienić właściciela w wyniku przesiedlenia. Skarżący oczekuje weryfikacji dokumentów, na podstawie których jego ojcu przydzielono gospodarstwo w 1959 r., a także wydania decyzji, która doprecyzuje, że nadanie gospodarstwa w 1959 r. nastąpiło ojcu i 5 dzieci. Postanowieniem z 17 listopada 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w całości. Kolegium stwierdziło, że przedmiot postępowania administracyjnego inicjowanego na żądanie strony wyznacza granice tego żądania. W podaniach z 31 października 2022 r. i z 21 sierpnia 2023 r. skarżący domagał się, aby Starosta potwierdził, że gospodarstwo rolne w [...] nadano w 1959 r. w zamian za gospodarstwo rolne matki skarżącego, utracone na [...] współwłaścicielom: ojcu skarżącego i jego pięciorgu dzieciom (spadkobiercom po żonie i matce), jako współwłaścicielom pozostawionego na [...] gospodarstwa rolnego, uprawnionym do nabycia nieruchomości zamiennej. W ocenie Kolegium tak określone przedmioty sprawy w świetle obowiązujących przepisów prawa nie stanowią sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Nie ma bowiem w obecnym porządku prawnym takiego przepisu, który nakazywałby rozpatrzeć żądanie skarżącego w trybie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zaznaczono, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania wskazana w art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, gdyż ma charakter cywilnoprawny, albo uprawnienia lub obowiązki wynikają z mocy prawa, bądź brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Kolegium stwierdziło, że ta ostatnia sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. art. 6, 7, 11 k.p.a. polegające na braku działań w celu wyjaśnienia sprawy, opieszałość i brak wyjaśnienia przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, 2) art. 75 § 1, art. 77§ 1 i art. 80 k.p.a. przez nieuwzględnienie materiału dowodowego złożonego przez skarżącego i okoliczności związanych z przesiedleniem Polaków spowodowanym zmianą granic Polski po II wojnie światowej, 3) art. 23 kodeksu cywilnego przez naruszenie prawa skarżącego i jego biologicznego rodzeństwa do własności i praw wynikających z dziedziczenia, 4) art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez nierespektowanie zasady równego traktowania wszystkich repatriantów i naruszenie praw majątkowych skarżącego. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację zawartą w zażaleniu. Wyjaśnił, że wniosek złożył zgodnie z zaleceniem sądów cywilnych w Olsztynie. Z uwagi na okoliczności, które doprowadziły do pozbawienia go własności i spadku, jest stroną w tej sprawie i miał prawo oczekiwać zajęcia stanowiska przez organy administracji z respektowaniem konstytucyjnych praw i zasady równego traktowania wszystkich repatriowanych właścicieli utraconych nieruchomości. Skarżący wniósł o: uchylenie postanowienia Kolegium i postanowienia Starosty oraz rozstrzygnięcie sprawy, ewentualne stwierdzenie nieważności skierowania do osiedlenia z 11 września 1959 r. i protokołu wprowadzenia w gospodarstwo rolne z 12 września 1959 r., stwierdzenie nieważności dokumentu z 1 marca 1961 r. lub potwierdzenie, że taki dokument nigdy nie został sporządzony; ewentualne orzeczenie, co stało się z udziałem skarżącego i udziałami jego biologicznego rodzeństwa we współwłasności w gospodarstwie rolnym i na jakiej podstawie ojciec z drugą żoną objęli całe gospodarstwo rolne. Skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodał, że skarżący domaga się podjęcia przez sąd administracyjny czynności wykraczających poza przedmiot zaskarżenia i granice sprawy. W piśmie z 14 stycznia 2024 r. skarżący podtrzymał skargę, natomiast przy piśmie z 17 marca 2024 r. nadesłał fragment uzasadnienia postanowienia sądu rejonowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zapadłych w niniejszej sprawie postanowień stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji nie bada merytorycznie wniosku, lecz ogranicza się jedynie do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Z treści ww. przepisu wynikają dwie niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną lub niemożność wszczęcia postępowania z jakichkolwiek innych przyczyn. Przy czym, co istotne, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne. Oznacza to, że ich ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu administracji. Jeżeli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to wówczas organ administracji jest zobowiązany wszcząć postępowanie w celu wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności, orzec merytorycznie co do zasadności wniosku lub w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn" nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). W okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygające ją organy obu instancji jako przeszkodę we wszczęciu postępowania w sprawie opisanej w podaniu skarżącego, doprecyzowanej pismem z 21 sierpnia 2023 r., wskazały ogólnie na brak podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji. W uzasadnieniach obu postanowień nie wymieniono jednak aktów prawnych, które poddano analizie i z których treści wywiedziono, że nie można merytorycznie rozpoznać podania skarżącego. Kolegium ograniczyło się do bardzo ogólnikowego stwierdzenia, że nie ma w obecnym porządku prawnym unormowania, które nakazywałoby rozpatrzeć żądanie skarżącego w trybie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Starosta zaznaczył zaś, że w ustawie z 1958 r. nie ma przepisów, które stanowiłyby podstawę do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony, jednocześnie wskazał na art. 14 tej ustawy i stwierdził, że nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie ustawy z 1958 r. Zgodnie z tym przepisem uznaje się za wygasłe uprawnienia repatriantów do otrzymania państwowych nieruchomości rolnych, przysługujących im stosownie do umów międzynarodowych w zamian za mienie pozostawione poza granicami Państwa, jeżeli do dnia wejścia w życie ustawy nie zostali wprowadzeni w posiadanie takich nieruchomości. Niezrozumiałe jest przywołanie tego przepisu, gdyż z akt sprawy nie wynika, aby skarżący ubiegał się o otrzymanie państwowych nieruchomości rolnych w zamian za mienie pozostawione poza granicami Państwa. Skarżący dowodzi jedynie, że już nabył udział w gospodarstwie rolnym, lecz nie zostało to stwierdzone właściwym aktem administracyjnym. Nadto, argumentacja Starosty wskazuje na poddanie merytorycznej ocenie podania skarżącego, co powoduje, że nie jest możliwe wydanie postanowienia w trybie art. 61a k.p.a. Prawidłowość rozstrzygnięć organów obu instancji nie podaje się więc kontroli sądowej, gdyż nie zostało wykazane, że rzeczywiście w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zauważyć ponadto należy, że Starosta w piśmie z 10 sierpnia 2023 r. nie pouczył skarżącego o przesłankach wydania ewentualnej decyzji lub zaświadczenia. Z treści pism skarżącego wynika, że nie wie on, jakie okoliczności prawne warunkują wydanie ww. aktów. Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu. Dlatego też Sąd w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.