II SA/Ol 1150/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz pełnomocnika skarżącego - adwokat H. S. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Pismem z dnia 29 marca 2012 r. D. P. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 330 zł na wykupienie leków w kwietniu 2012r. - według załączonych recept. Decyzją z dnia 12.04.2012r. nr "[...]", działający z upoważnienia Burmistrza M. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. przyznał D. P. świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 169,85 zł oraz odmówił przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków w wysokości 160,15 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że dokonano weryfikacji załączonych przez wnioskodawcę recept i wycena wszystkich leków zgodnie z załączonymi receptami, bez zastosowania tańszych zamienników leków, łącznie wyniosła 286,43 zł. Organ pierwszej instancji rozpoznał, która grupa leków zgodnie ze wskazaniem wynikającym z zaświadczenia lekarza rodzinnego jest niezbędna – ratująca życie i zdrowie pacjenta i stale przez niego używana. Oszacowany przez organ I instancji koszt zakupu tych leków to 169,85 zł. Pozostałe leki natomiast zależą od wskazań lekarzy specjalistów i wiążą się z leczeniem chorób współistniejących. Najważniejszą zatem grupą leków są leki od lekarza rodzinnego. Dlatego przy przyznaniu pomocy wzięto pod uwagę tę grupę leków zaleconą i przepisaną przez lekarza rodzinnego. Ponadto wskazano, że wnioskodawca średnio miesięcznie otrzymuje dodatkowe wparcie w formie zasiłków celowych w wysokości ok. 390 zł, co wraz z zasiłkiem stałym w wysokości 444 zł daje łączną kwotę około 840 zł. W 2012 roku D. P. otrzymał już wsparcie na leki w kwotach: 200, 189,31, 170,30 zł. Ponadto w kwietniu otrzymał wsparcie w formie zasiłku celowego na żywność w wysokości 183 zł i na zakup butli gazowych w wys. 121 zł, co łącznie z pomocą na leki i zasiłkiem stałym w kwietniu 2012 r. dało kwotę 917,85 zł. Zdaniem Ośrodka są to znaczne kwoty i wykraczają poza minimum socjalne i przy racjonalnym dysponowaniu są w stanie zabezpieczyć podstawowe potrzeby, zwłaszcza, iż D. P. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie ponosi żadnych opłat mieszkaniowych, gdyż lokal zajmuje bezumownie. Dalej wskazano, iż środki finansowe, jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy na zadania własne winny zabezpieczyć potrzeby związane z całym rokiem i ewentualnymi brakami w budżecie. Już w chwili obecnej przewidywane są braki w zagwarantowanej w budżecie na ten cel kwocie, zatem Ośrodek będzie musiał wydatki te zabezpieczyć ze środków własnych. Ośrodek musi też mieć na względzie potrzeby i zabezpieczenie środków na cele związane z zakupem odzieży i obuwia na cały rok, w tym okres przedświąteczny, szczególnie dla tych gospodarstw domowych, gdzie na utrzymaniu są uczące się dzieci, a dochody własne są znacznie poniżej minimum socjalnego. Z tego również względu, mimo oczekiwań wnioskodawcy, organ pomocy społecznej przyznał pomoc pieniężną na zakup jedynie części leków, tj. niezbędnych leków, zaleconych przez lekarza-rodzinnego. Organ uwzględnił również fakt, że pomocy na zakup leków udziela się D. P. systematycznie co miesiąc. Wskazano, że przeciętna wysokość zasiłku celowego na zakup leków waha się od 50 do 200 zł. Tylko w szczególnie uzasadnionych i sporadycznych okolicznościach świadczenia przyznawane są w wyższej kwocie. Wnioskodawcy przyznano wsparcie na zakup leków w górnych granicach. W odwołaniu od tej decyzji D. P. zwrócił się o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie wnioskowanej kwoty na lekarstwa lub przekazanie sprawy do ponownego wyjaśnienia. Wskazał, iż zostały pominięte leki, wypisywane przez lekarzy specjalistów. Wskazał, że wszystkie wypisane przez lekarzy leki są niezbędną potrzebą bytową odwołującego się. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 lipca 2012 r. znak "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. Uzasadniając rozstrzygnięcie podniosło, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 127, poz. 1055), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 ustawy, może zostać przyznane osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł miesięcznie i dodatkowo musi wystąpić jeden z powodów, wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub inna okoliczność uzasadniająca udzielenie pomocy społecznej. W toku postępowania ustalono, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do 31 października 2012 r., a źródłem jego utrzymania jest zasiłek stały w kwocie 444 zł oraz uzyskiwane zasiłki celowe. Kolegium wskazało, iż w sprawie zostało spełnione podstawowe kryterium warunkujące przyznanie zasiłku celowego – tj. kryterium dochodowe. Jednak rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do jego wysokości. Oznacza to, że nawet jeśli niezbędna potrzeba bytowa wymagająca zaspokojenia występuje i znajdzie to potwierdzenie w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, to zasiłek celowy w formie pieniężnej może, ale nie musi być przyznany. Istotne jest w sprawie, iż rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. (art. 3 ust. 4). Kolegium wskazało, że organ I instancji szczegółowo wykazał w uzasadnieniu decyzji wysokość środków, jakimi dysponuje, sposób ich dysponowania oraz ilość osób objętych pomocą. Podał, w jakiej wysokości przyznawane były zasiłki celowe na oczekiwany przez wnioskodawcę cel. Wskazał też, że zasiłek, uzyskany przez D. P. mieści się w górnych granicach zasiłków celowych przyznawanych na leki (200 zł). W ocenie Kolegium, organ I instancji wykazał, że wnioskodawca systematycznie objęty jest pomocą społeczną, co stanowi jego jedyne źródło utrzymania. Zdaniem organu II instancji, zarówno prawidłowość ustaleń organu I instancji, jak i motywy jakimi się kierował udzielając pomocy w formie zasiłku celowego nie budzą wątpliwości. W związku w powyższym, w ocenie Kolegium, organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego przyznając odwołującemu się pomoc w wysokości 169,85 zł. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie D. P. żądając uznania jego potrzeby zakupu leków w całości i przyznanie kwoty 116,60 zł na leki w miesiącu kwietniu 2012 r., podając, że zakup leków jest dla niego niezbędną potrzebą bytową. Wskazał, iż choruje na choroby współistniejące od 15 lat, tylko przebiegają one z różnym nasileniem. Podał, że nie neguje stosowania tańszych zamienników leków, ale lekarze kardiolodzy nie zgadzają się na częste zmiany leków, ponieważ organizm chorego przystosował się do przetwarzania i wchłaniania leków zawartych w przepisanych przez kardiologa medykamentach. Wskazał, że organ wie, iż skarżącemu skończyły się w 2010 r. oszczędności, co stanowi, że organ powinien pomagać znacznie więcej finansowo, aniżeli przed 2011 r. Organ wie też, że z tego powodu skarżący nie będzie mógł zapłacić za mieszkanie i dyskryminuje skarżącego, bo nie przyznaje 100 zł/m-c na opłaty za świadczenia związane z korzystaniem z mieszkania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji administracyjnej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Ustawodawca precyzyjnie określił warunki przyznawania pomocy społecznej w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą". Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy - w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dodatkowo ustawodawca w art. 2, art. 3 i art.4 ustawy wskazał iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W art. 2 ust. 1 ustawy zawarta jest jedna z konstytucyjnych zasad, na których opiera się ustrój Rzeczypospolitej Polskiej i zarazem fundamentalna zasada pomocy społecznej. Jest to zasada pomocniczości ( subsydiarności). Treść tej zasady kształtowana przez prawne uregulowania, odwołuje się do samodzielności obywateli i wspólnot w realizacji zadań publicznych. Państwo powinno wspomagać jednostki, rodziny, grupy i nie powinno przejmować zadań, które mogą one samodzielnie wykonywać. Ingerencja państwa lub większych wspólnot powinna zaś następować tylko w przypadku gdy zadania przekraczają możliwości jednostki lub małej wspólnoty. Zgodnie z zasadą subsydiarności państwo nie może ograniczać inicjatywy obywateli, wyręczać ich, pozbawiać możliwości wyboru, ani przejmować za nich odpowiedzialności. Należy umacniać pierwszeństwo i autonomię jednostki. Z zasady tej wynika nie tylko zachęta do działania, ale wręcz dezaprobata dla pasywności i nadopiekuńczości państwa (I. Sierpowska, Komentarz do ustawy dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, Wydawnictwo ABC 2009 r.). W doktrynie wskazuje się, iż zasada subsydiarności wyraża spoczywającą na jednostce powinność pełnego wykorzystania własnych zasobów, możliwości oraz uprawnień w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Jeżeli jednostka nie uczyni zadość owej powinności, to brak po jej stronie podstawowej przesłanki do udzielenia wsparcia z pomocy społecznej. Pomoc społeczną jednostka może otrzymać dopiero wówczas gdy wykorzysta, po pierwsze swoje uprawnienia, po drugie własne zasoby i możliwości, przez które należy rozumieć nie tylko sytuację materialną, ale również właściwości psychofizyczne, kwalifikacje zawodowe, aktywność jednostki w rozwiązywaniu własnych i rodzinnych problemów oraz jej gotowość współdziałania w tym celu z innymi. W art. 4 ustawy określony jest kolejny cel pomocy społecznej – aktywizacja świadczeniobiorców. Zgodnie z tą zasadą należy, przy współpracy beneficjenta, wykształcić u niego poczucie odpowiedzialności i wskazać mu możliwości samodzielnego radzenia sobie z problemami. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych rozsądnych propozycji pracowników socjalnych, pomagających osobie i rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekwowanie od świadczeniobiorcy obowiązku współdziałania jest niezwykle ważne, w przeciwnym bowiem wypadku pomoc ograniczać się będzie do prostego rozdawnictwa świadczeń i braku eliminacji źródeł problemów społecznych. Przepisy dotyczące pomocy społecznej nie nakładają na organy administracji obowiązku zapewnienia mieszkania, opłacenia rachunków za energię elektryczną, gaz, c.o. lub refundacji kosztów zakupionych leków. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej zgodnie z art.8 ust.1 pkt 1 ustawy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł (na dzień orzekania w sprawie przez organy administracji) i posiadane dochody nie pozwalają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Organy administracji ustaliły, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności do 31.10.2012 r., a źródłem jego utrzymania jest zasiłek stały w kwocie 444 zł oraz uzyskiwane zasiłki celowe. Bezsporne w sprawie zatem jest, że skarżący spełnia kryteria do przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego. Nie oznacza to automatycznego przyznania skarżącemu zasiłku w żądanej przez niego kwocie. Skarżący do wniosku o zasiłek dołączył recepty, na podstawie których chciałby kupić potrzebne mu leki. Koszty ich zakupu ocenił na 330 zł, natomiast z opisu cenowego pracownika apteki "[...]" w M. wynika, że wycena wszystkich leków, bez zastosowania tańszych zamienników, wyniosłaby 286,43 zł. Organ ustalił, iż wszystkie leki związane z leczeniem chorób układu krążenia znajdują się na receptach wypisanych przez lekarza rodzinnego, a pozostałe recepty są wypisane przez lekarzy specjalistów i wiążą się z leczeniem chorób współistniejących. Za najważniejszą grupę leków organ uznał te wypisane przez lekarza rodzinnego, jako niezbędne, ratujących życie i zdrowie pacjenta i stale przez niego używane. Dlatego też, przy przyznaniu pomocy wzięto pod uwagę grupę leków zaleconą i wypisaną przez lekarza rodzinnego; ich wycena i koszt zakupu wyniósł 169,85 zł. Jak to wskazano już wyżej, pomoc społeczna nie zajmuje się refundacją zakupionych leków. Osoba, która żąda pomocy, zobowiązana jest do współpracy z organami jej udzielającymi. Wiadomym bowiem jest, że ze względu na dużą ilość osób takiej pomocy potrzebujących i możliwości budżetowe organów pomocy społecznej, potrzeby takich osób nie mogą być zaspokojone w całości. Należy podkreślić, że skarżący jest co miesiąc wspierany w formie zasiłków celowych na zakup leków i jest to znaczna kwota, oscylująca w granicach ok. 200 zł miesięcznie. W samym 2012 r. skarżący otrzymał już wsparcie na zakup leków: w styczniu – 200 zł, w lutym – 189,31 zł i w marcu – 170, 30 zł. W roku 2011 D. P. otrzymał wsparcie na zakup leków w kwocie 3623,56 zł, a ponadto dodatkowo na zakup żywności kwotę 1050 zł. Sprawia to, że średnio miesięcznie otrzymuje dodatkowe wsparcie w formie zasiłków celowych w wysokości ok. 390 zł miesięcznie, co wraz z zasiłkiem stałym daje kwotę ok. 840 zł. W miesiącu kwietniu 2012 r. skarżący otrzymał wsparcie w formie zasiłku celowego na żywność w wysokości 183 zł i na zakup butli gazowych w wysokości 121 zł, co łącznie z pomocą na leki i zasiłkiem stałym w miesiącu kwietniu dało kwotę 917,85 zł. Jest to kwota znacznie wykraczająca poza minimum socjalne i przy racjonalnym gospodarowaniu i współdziałaniu skarżącego, jest w stanie zabezpieczyć podstawowe potrzeby jednoosobowego gospodarstwa. Ponadto, nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż środki na pomoc społeczną muszą zabezpieczyć potrzeby związane z całym rokiem i uwzględniać potrzeby wszystkich podopiecznych, w tym tych gospodarstw domowych, gdzie na utrzymaniu są uczące się dzieci, a dochody rodziny są znacznie poniżej minimum socjalnego. Organ i instancji wykazał zaś szczegółowo, że środki te są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb. Pozostaje też dodać, iż pomoc w formie zasiłku celowego jest pomocą fakultatywną przyznawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organy szczegółowo przeanalizowały sytuację skarżącego i przyznały mu pomoc w odpowiedniej wysokości, wyczerpująco uzasadniając swoje stanowisko. W ocenie Sądu, zaskarżonej decyzji nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organ szczegółowo wskazał, czym kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i argumentacja ta zasługuje na akceptację. Odnosząc się do opisanej w skardze trudnej sytuacji życiowej skarżącego, to należy ubolewać nad takim stanem rzeczy, jednak sama trudna sytuacja finansowa skarżącego nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ani organy administracji, ani sąd administracyjny, nie orzekają w oparciu o zasady współżycia społecznego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić. ----------------------- 8