II SA/Ol 1154/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji uchylił w całości z dniem 1 maja 2016 r. decyzję z dnia "[...]" przyznającą A. L. pomoc w formie zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej. W uzasadnieniu podniesiono, że pomimo, iż spełnione są warunki dotyczące posiadania aktualnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności przez stronę, zachodzi konieczność zaprzestania dalszej wypłaty zasiłku stałego, gdyż uzyskiwany dochód wynosi 900 zł miesięcznie i przekracza kryterium dochodowe. W związku z tym przyznany zasiłek nie może być nadal wypłacany. Ponadto organ I instancji nadał wydanej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od www. decyzji wniósł A. L.. Stwierdził, że uchylenie decyzji z dnia "[...]", przyznającej pomoc w formie zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej powinno wywierać skutki jedynie na przyszłość, najwcześniej od momentu wydania decyzji uchylającej decyzję przyznającą zasiłek stały, a nie od chwili zmiany sytuacji świadczeniobiorcy lub innej dowolnie ustalonej daty. Ze względu na konstytutywny charakter ww. decyzji może ona wywoływać wyłącznie skutki na przyszłość, a więc ex nunc. Brak jest tym samym jakichkolwiek podstaw, by uchylać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną ex tunc – z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego, czy też z datą wsteczną w stosunku do daty wydanej decyzji, jak uczynił to organ I instancji w decyzji. Tym samym należy uznać, że wskazany w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji termin 1 maja 2016 r., z którym została uchylona decyzja przyznająca skarżącemu określone świadczenie, został ustalony z naruszeniem prawa. Tak więc uchylenie wcześniej wydanej decyzji wraz ze wszystkimi jej skutkami, winno nastąpić od daty wydania decyzji uchylającej, nie zaś od miesiąca, od którego zmiana ma zacząć obowiązywać. Zmiana decyzji jest wiążąca najwcześniej od dnia wydania decyzji uchylającej, niezależnie od tego w jakim miesiącu zostanie ona wydana i nie obejmuje okresu wcześniejszego, tj. od dnia zmiany sytuacji świadczeniobiorcy, do dnia wydania nowej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przywołał przepisy znajdujące zastosowanie w sprawie. Kolegium wskazało także, że w dniu 7 kwietnia 2016 r. organ I instancji przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego, podczas której ustalono, że A. L. w czasie pobierania zasiłku stałego uzyskał dochód w postaci stypendium socjalnego i stypendium specjalnego wypłacanego przez Uniwersytet A w łącznej wysokości 900 zł miesięcznie od października 2015 r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane w toku I instancji. Ponadto stwierdził, że znacznie racjonalniej jest, żeby osoba nie pobierała zasiłku stałego, kiedy jest w posiadaniu dochodu wyższego od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, niż dochodzenie od takiej osoby nienależnie pobranego świadczenia, co najczęściej będzie miało miejsce w sytuacji, kiedy ta osoba nie będzie miała żadnego dochodu, ani żadnych środków finansowych. Skargę na ww. decyzję wywiódł A. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz wystąpienie przez sąd odwoławczy z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego; czy art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest zgodny z Konstytucją. W skardze zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 108 kpa i art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także obrazę art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi w zasadzie powtórzono zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący zaznaczył, że uchylenie decyzji z dnia "[...]", przyznającej pomoc w formie zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej powinno wywierać skutki jedynie na przyszłość, najwcześniej od momentu wydania decyzji uchylającej decyzję przyznającą zasiłek stały, a nie od chwili zmiany sytuacji świadczeniobiorcy lub innej dowolnie ustalonej daty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 j.t.). W myśl art. 2 ust. 1 powołanej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis ten przewiduje zastosowanie pomocy społecznej przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek: występowanie trudnej sytuacji życiowej i niemożliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. W art. 4 w/w ustawy ustawodawca zastrzegł jednak, iż osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Uzupełnienie tego przepisu stanowi art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest więc nienależna wówczas, gdy jednostka (rodzina) nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości, gdy nie chce zrobić z nich użytku. Bierność potencjalnego świadczeniobiorcy w wykorzystywaniu własnych możliwości i uprawnień może stanowić przesłankę odmowy przyznania pomocy. Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zgodnie z ust. 4 wspomnianego przepisu do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220); 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego; 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575). Według przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Stosownie natomiast do art. 106 ust. 5 decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W przedmiotowej sprawie organy administracyjne za podstawę zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, uznały zmianę sytuacji dochodowej skarżącego z uwagi na uzyskiwanie dochodów w postaci stypendium socjalnego i stypendium specjalnego wypłacanego przez Uniwersytet w łącznej wysokości 900 zł miesięcznie od października 2015 r. Na gruncie niniejszej sprawy organy prawidłowo ustaliły, że sytuacja dochodowa strony skarżącej uległa istotnej zmianie, ponieważ w dniu 7 kwietnia 2016 r. organ I instancji przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego (akta adm., k. – 11), podczas której ustalono, że A. L. w czasie pobierania zasiłku stałego uzyskał dochód w postaci wspomnianego wyżej stypendium socjalnego i stypendium specjalnego. Potwierdza to również znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Uniwersytetu z dnia 7 stycznia 2016 r. o otrzymanych stypendiach (akta adm., k . – 6). Uzyskiwanie wspomnianych stypendiów spowodowało, że strona przekroczyła kryterium dochodowe uprawniające ją do uzyskiwania zasiłku stałego. Podkreślić w tym miejscu należy, że możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują oprócz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej również inne przepisy, w szczególności zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego takie jak: art. 155, art. 161 lub art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 j.t.), dalej k.p.a. Wskazane tryby zmiany lub uchylenia decyzji stanowią odstępstwo od fundamentalnej zasady ochrony praw nabytych oraz od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest zatem lex specialis (przepisem specjalnym) w stosunku do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, dopuszczającym przełamanie zasady ochrony praw nabytych na zasadach innych niż ustanowione w przepisach postępowania administracyjnego. Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji (por. M. Kotulski w: Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej; Samorząd Terytorialny nr 3/2008). Skarżący zarzucił, że uchylenie decyzji z dnia"[...]", przyznającej pomoc w formie zasiłku stałego dla osoby samotnie gospodarującej powinno wywierać skutki jedynie na przyszłość, najwcześniej od momentu wydania decyzji uchylającej decyzje przyznającą zasiłek stały, a nie od chwili zmiany sytuacji świadczeniobiorcy lub innej dowolnie ustalonej daty. W rozpoznawanej sprawie nie tyle chodzi o charakter (konstytutywny czy deklaratoryjny) decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., ile o ocenę, czy decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, pozbawiła skarżącego prawa do zasiłku stałego z datą wsteczną. Chodzi więc o właściwe odczytanie treści wydanej decyzji zawartej w rozstrzygnięciu i uzasadnieniu. W ocenie Sądu organy nie pozbawiły strony zasiłku stałego z mocą wsteczną. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że decyzji organu I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w związku z czym była ona skuteczna i wykonalna z chwilą jej wydania. Trudno jednocześnie podważyć nadanie przez organ I instancji wydanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny, skoro skarżący nie poinformował organu o zmianie sytuacji dochodowej i po uzyskaniu stypendium w dalszym ciągu pobierał zasiłek stały. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zasiłek stały jest świadczeniem okresowym, wypłacanym raz w miesiącu. Kwestionowane rozstrzygnięcie zaś zostało wydane w maju 2016 r. i uchylono nim decyzję z dnia "[...]" (o przyznaniu zasiłku stałego) z dniem 1 maja 2016 r. Gdyby zaś organ pozbawiał stronę prawa do zasiłku stałego z mocą wsteczną, to uczyniłby to już od momentu gdy skarżący otrzymywał dodatkowy dochód w postaci stypendium czyli od października 2015 r. Tymczasem strona została pozbawiona przedmiotowego świadczenia w maju 2016 r. za ten miesiąc i kolejne. Jak już wspomniano, biorąc pod uwagę okresowy charakter zasiłku stałego, nie może być mowy o pozbawieniu skarżącego uprawnień do rzeczonego świadczenia z mocą wsteczną. W związku z tym za bezzasadne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa, wyszczególnionych w skardze. Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego o wystąpienie przez sąd administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego: czy art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest zgodny z Konstytucją, wskazać należy, że niezasadne byłoby zawieszenie postępowania i wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prejudycjalnym w kwestii zgodności przywołanego przepisu z Konstytucją RP. Jak wskazano wyżej, przepis art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty. Skarżący wskazuje, że stypendium, które otrzymywał ma te same cele i kryteria, co stypendia wypłacane na podstawie ustawy o systemie oświaty, dlatego też różnicowanie podobnych świadczeń w ocenie skarżącego narusza zasadę równego traktowania wyrażoną w Konstytucji. Stosownie treści art. 90b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 2015 r., poz. 2156 ze zm.) uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Pomoc materialna jest udzielana uczniom w celu zmniejszenia różnic w dostępie do edukacji, umożliwienia pokonywania barier dostępu do edukacji wynikających z trudnej sytuacji materialnej ucznia, a także wspierania edukacji uczniów zdolnych. Stosownie natomiast do treści art. 173 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie stypendium socjalnego. Art. 179 ust. 1 stanowi zaś, że stypendium socjalne ma prawo otrzymywać student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej. W dalszej części tego artykułu określono kryteria przyznawania stypendiów socjalnych dla studentów. Odnosząc się do złożonego wniosku, po pierwsze wskazać należy, że świadczenia wymienione w ostatnio przywołanych ustawach są kierowane do różnych grup społecznych (uczniowie lub studenci) i choć związane są z sytuacją materialną ucznia lub studenta, to jednak kryteria przyznawania tych świadczeń nie są tożsame. Ponadto sytuacja studentów i uczniów jest także zróżnicowana, choćby ze względu na wiek i możliwości zdobywania dodatkowych środków we własnym zakresie na utrzymanie i koszty związane z nauką. Nie można zatem uznać, że uczniowie i studenci stanowią jedną grupę społeczną, a ustawodawca w art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej przyjął z naruszeniem art. 32 Konstytucji, że do dochodu niezbędnego do ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej nie wlicza się jedynie pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, z pominięciem stypendiów socjalnych wypłacanych studentom. Dodatkowo wskazać trzeba, że o naruszeniu zasady równości można mówić tylko wtedy, gdy nierówne traktowanie dotyczy osób posiadających tę samą wspólną cechę, gdyż podmioty charakteryzujące się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą winny być jednakowo traktowane. Takie ujęcie zasady równości dopuszcza odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie posiadają. Po drugie, sąd administracyjny, rozpoznając sprawę, może uznać za zasadne przedstawienie Trybunału Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy, w przypadku jednak uzasadnionych wątpliwości Sądu, a nie skarżącego. Tymczasem żadnych wątpliwości Sądu nie budzi zgodność wskazanego przepisu z jakimkolwiek przepisem Konstytucji RP. Skarżący zaś nie ma uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (patrz: Komentarz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2013r., str. 522). Po trzecie wreszcie, organy w sprawie niniejszej nie stosowały art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Postępowanie dotyczy bowiem uchylenia decyzji przyznającej zasiłek stały, a podstawę działania organów stanowił art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Reasumując, z poczynionych przez organy ustaleń i ujawnionych okoliczności wynika niewątpliwie, że skarżący uzyskiwał dodatkowe dochody z tytułu stypendiów. To zaś miało wpływ na zaistnienie przesłanek z przepisu art. 106 ust. 5, uzasadniających uchylenie decyzji o przyznaniu mu zasiłku stałego. Mając powyższe na uwadze, należało skargę, jako nieuzasadnioną, oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.