II SA/Ol 1156/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014r. sprawy ze skargi H. E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. E. L. kwotę 2000 zł (dwa tysiące złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 6 grudnia 2011 r., Burmistrz Miasta L. ustalił H. L. opłatę w wysokości 252 016,75 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości-"[...]" , na skutek uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta L. Nr XXIII/188/2008 z dnia 26 listopada 2008 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., działka nr "[...]", dotychczas przeznaczona pod tereny rolne, została przeznaczona jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz produkcyjnej i składowo-magazynowej, a także - w środkowej części i zachodnich krańcach - na tereny zieleni izolacyjnej. Organ stwierdził, że w związku ze zbyciem nieruchomości przez stronę w dniu 15 kwietnia 2011 r., należało ustalić jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty odpowiada 25 % wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Wartość nieruchomości ustalono w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony w dniu 9 listopada 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego E.P. Dla potrzeb wyceny przedmiotowej nieruchomości biegli rzeczoznawcy sporządzili wcześniej dwa operaty szacunkowe: z dnia 24 maja 2011 r. i z dnia 20 lipca 2012 r. Operat z dnia 24 maja 2011 r. nie został wykorzystany przez organ ze względu na jego wady, wskazane przez stronę, natomiast operat z 8 lipca 2012 r. nie mógł być wykorzystany dla celu, dla jakiego został sporządzony ze względu na opinię Komisji Opiniodawczo-Rozjemczej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w O. z dnia 26 września 2011 r., która stwierdziła, że operat ten, bez wprowadzenia stosownych zmian i uzupełnień, nie może być wykorzystany dla celu, dla jakiego został sporządzony. Po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji Burmistrza Miasta L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że H.L zakwestionowała prawidłowość operatu szacunkowego z dnia 9 listopada 2011 r., w trybie określonym przepisami art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedkładając Kolegium opinię Komisji Opiniodawczo-Rozjemczej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w O. z dnia 20 lutego 2012 r. w sprawie prawidłowości tego operatu, opracowanego dla potrzeb naliczenia opłaty planistycznej. Zespół oceniający stwierdził, że operat nie może stanowić podstawy do naliczenia opłaty planistycznej, gdyż zawiera istotne błędy, stanowiące odstępstwo od przepisów prawa, wpływające w istotny sposób na określenie wartości nieruchomości przed i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, operat szacunkowy z dnia 9 listopada 2011 r., nie może być wykorzystywany dla celu, dla jakiego został sporządzony. Wobec utraty wartości dowodowej operatu szacunkowego, Kolegium stwierdziło, że brak jest w sprawie aktualnie opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, która mogłaby zostać oceniona przez organ odwoławczy, co oznacza, że brak jest dowodu na wzrost wartości nieruchomości, który stanowiłby podstawę ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolejną decyzją, wydaną w przedmiotowej sprawie dniu 10 października 2012 r., Burmistrz Miasta L. ustalił H.L. opłatę w wysokości 111 015,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości-działka "[...]", na skutek uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dokonał oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A.R. w dniu 12 września 2012 r. operatu szacunkowego i stwierdził, że wykonany operat zawiera dane wymagane przepisami prawa i dokonaną ocenę przyjął jako właściwą do określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania E.L. od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 20 listopada 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji winien przede wszystkim dokonać właściwej i pełnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 21 stycznia 2013 r., Burmistrz Miasta L. ustalił H.L. opłatę w wysokości 111 015,25 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości-"[...]", na skutek uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając, że operat szacunkowy wykonany przez biegłego rzeczoznawcę A.R. w dniu 12 września 2012 r. jest logiczny i zupełny i zawiera dane wymagane przepisami prawa. Od decyzji tej odwołanie złożyła H.L,, która w dniu 5 lipca 2013 r. złożyła również do organu drugiej instancji wniosek w trybie art. 98 § 1 k.p.a. o zawieszenia postępowania do czasu sporządzenia opinii w sprawie operatu z dnia 12 września 2012 r. przez Komisję Opiniodawczo-Rozjemczą w O. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2013 r., organ drugiej instancji odmówił zawieszenia – w trybie art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie na tej podstawie, że postępowanie nie zostało wszczęte na wniosek strony i tym samym nie mogło zostać zawieszone w trybie art. 98 §1 k.p.a. Następnie, decyzją z dnia 9 września 2013 r., Samorządowe Kolegium odwoławcze w E. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podniosło, ze dokonało oceny operatu szacunkowego, zarzutów strony oraz dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego. Wskazało, że operat szacunkowy mógł być oceniony wyłącznie pod kątem jego wartości dowodowej i w ocenie Kolegium nie zawiera on wadliwości formalnych, które dyskwalifikowałyby jego wartość dowodową. W ocenie Kolegium, operat szacunkowy co do treści i formy odpowiada wymogom wynikającym z § 55 -57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a bardziej merytoryczna ocena wykraczałaby w sposób nieuprawniony w ocenę prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H.L. Skarżąca podniosła, że nie zgadza się z operatem szacunkowym, sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę A.R. w dniu 12 września 2012 r. i kwestionuje jego poprawność. Jednocześnie wniosła o zawieszenie postępowania sądowego na czas ostatecznego wydania opinii w sprawie przedmiotowego operatu, ponieważ zwróciła się do Komisji Opiniodawczo-Rozjemczej w O. o wydanie opinii na temat jego poprawności i przydatności do celu, dla jakiego został sporządzony.. W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o zawieszenie postępowania sądowego w trybie art. 126 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku ze złożeniem przez skarżącą wniosku o sporządzenie opinii przez Komisję Opiniodawczo-Rozjemczą, wraz z wnioskiem o oddalenie skargi. W dniu 24 stycznia 2014 r. skarżąca złożyła do Sądu wniosek o dołączenie i uwzględnienie dowodu w postaci opinii Komisji Opiniodawczo-Rozjemczej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w O. w sprawie oceny operatu szacunkowego nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w "[...]", sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A.R. w dniu 12 września 2013 r. Zgodnie z sentencją opinii, przedmiotowy operat zawiera uchybienia mogące mieć wpływ na wynik szacowania oraz zawiera błędy w obliczeniach i w przedstawionej formie nie może służyć do celu, w którym został sporządzony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, w myśl postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o ustaleniu skarżącej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, stanowiły przepisy art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako u.p.z.p.. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy - jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. W myśl zaś art. 37 ust. 1 u.p.z.p. - wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Z treści art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), dalej powoływanej jako u.g.n.) wynika, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V, a zatem art. 149-159 u.g.n. Wskazać należy między innymi, że dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu, określa się wartość rynkową (art. 150 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie zaś z art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n., opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Z powyższych uregulowań wynika, że wzrost wartości musi mieć charakter obiektywny, odzwierciedlony poprzez przeprowadzenie dowodu ze sporządzonego przez biegłego operatu szacunkowego. Szczegółowe zasady sporządzania takiego dokumentu reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), dalej określone jako rozporządzenie, wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 159 u.g.n. Wskazuje ono m.in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie, na etapie postępowania administracyjnego, zostały sporządzone cztery takie operaty. Pierwszy operat nie został uwzględniony przez organ, zaś dwa kolejne zostały ocenione na tym etapie przez Komisje Opiniodawczo-Rozjemcze Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w O. jako nie mogące być wykorzystane do celu, dla jakiego zostały sporządzone – na podstawie art. 157 ust.1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Czwarty z operatów, sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę A.R. w dniu 12 września 2013 r., stanowił podstawę wydania decyzji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. W dniu 24 stycznia 2014 r. Skarżąca złożyła zaś do tut. Sądu opinię Komisji Opiniodawczo-Rozjemczej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w O. z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie oceny przedmiotowego operatu. Zespół opiniujący stwierdził w tej opinii, że operat zawiera uchybienia mogące mieć wpływ na wynik szacowania oraz zawiera błędy w obliczeniach i w przedstawionej formie nie może służyć do celu, w którym został sporządzony. Zgodnie z art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy. Wyjątkiem jest tu przepis art. 106 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wiosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy wnioskowany dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. W przedmiotowej sprawie, załączona przez skarżącą opinia pozostaje bez wątpienia w takim związku. Z tego względu należało dopuścić ją jako dowód w sprawie. Jednocześnie zaś należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwrócono uwagę, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji. Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do dyspozycji, określonych przepisami prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie, opinia Komisji Opiniodawczo-Rozjemczej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych Oddział w O. z dnia 10 grudnia 2012 r. wskazuje na uchybienia operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wydania decyzji o ustaleniu H.L. opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, co oznacza, że organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania w sprawie. Organ drugiej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien mieć na względzie przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, na podstawie art. 152 tej ustawy, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. ----------------------- 7