II SA/Ol 1156/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie okazania do wglądu dokumentacji oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nakazał stronie okazać do wglądu, w terminie do 31.12.2017 r., dokumentację opartą na zasadach systemu analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli (HACCP) dla realizowanej w zakładzie działalności. W uzasadnieniu podniesiono, że w wyniku kontroli przeprowadzonej 17 maja 2016r. i kontroli sprawdzającej przeprowadzonej 8 czerwca 2016r. stwierdzono m.in.: brak opracowanych zasad systemu HACCP. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że obowiązek wdrożenia HACCP dotyczy średnich zakładów, zatrudniających powyżej 50 pracowników, natomiast małe zakłady, zobowiązane są do wdrożenia jedynie zasad GHP/GMP, które to praktyki są w przedmiotowym zakładzie wdrożone i stosowane. W zawiązku z tym zaskarżona decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie jest adekwatna do obowiązującego stanu prawnego, zakresu i wielkości prowadzonej działalności. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że upoważnieni przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w pracownicy PSSE przeprowadzili w dniu 17.05.2016 r kontrolę sanitarną w Restauracji A przy ul. A w A, należącej do A. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości, które zostały opisane w protokole kontroli sanitarnej, znak: "[...]". Kontrola sprawdzająca przeprowadzona w Restauracji A w dniu 08.06.2016r. potwierdziła usunięcie nieprawidłowości, z wyłączeniem uchybienia dotyczącego zasad systemu HACCP. W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, podnoszone przez stronę w odwołaniu zarzuty wskazujące na to, że z uwagi na zakres i wielkość prowadzonej przez stronę działalności w Restauracji, obowiązek wdrożenia zasad systemu HACCP nie obowiązuje, a wystarczającym warunkiem spełnienia wymagań są procedury GHP/GMP, które w tym zakładzie są wdrożone i funkcjonują – są niezasadne. Przepisy prawa żywnościowego nie uzależniają bowiem obowiązku wdrożenia zasad systemu HACCP od limitów zatrudnienia pracowników, czy wielkości zakładu. Rozporządzenie (WE) nr 852/2004 zaś stwierdza, że wymagania HACCP powinny zapewnić właściwą elastyczność we wszystkich sytuacjach, w tym w małych przedsiębiorstwach. Zasadniczym bowiem celem wprowadzenia procedury opartej na HACCP jest kontrola zagrożeń występujących w żywności. Skargę na ww. decyzję wywiodła spółka A, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE L.2004.139.1 z dnia 30.04.2004 r. ze zm.) poprzez nieuwzględnienie prawa skarżącego do elastycznego podejścia we wdrażaniu zasad systemu HACCP w zależności od wielkości zakładu oraz charakteru działalności. Skarżący podniósł, że przepisy nie wskazują daty granicznej, do kiedy system HACCP ma być przez poszczególne podmioty wprowadzony w życie. Ponadto skarżący wymienił elementy monitorowania zasad dobrej praktyki higienicznej i produkcyjnej w zakładzie takich jak pomiar temperatury w lodówkach i zamrażarkach, dostawy (podając produkt, datę i temperaturę podczas dostawy oraz nr faktury i podpis odbierającego), mycie podłóg i sprzętów (codzienna higiena podłóg, blatów, lodówek i innych urządzeń jak i ich cotygodniowe dezynfekowanie). Tym samym skarżący zaznaczył, że stosując powyższe zasady dobrej praktyki higienicznej i produkcyjnej nie jest zasadnym nakładanie na niego dodatkowego obowiązku w postaci stworzenia systemu analizy zagrożeń i krytycznych punktów kontroli, tj. HACCP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżony m rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r. poz. 1066). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako: "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym, sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając legalność wydanych w sprawie decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że upoważnieni przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego pracownicy PSSE przeprowadzili w dniu 17.05.2016 r kontrolę sanitarną w Restauracji A przy ul. A, należącej do A. Podczas kontroli stwierdzono nieprawidłowości, które zostały opisane w protokole kontroli sanitarnej, znak: "[...]" w punktach 1-9, w tym w pkt 2 - "brak opracowanych zasad systemu HACCP". Protokół kontroli podpisany został bez uwag przez upoważnionego kierownika zakładu. Kierownik zakładu w dniu 01.06.2016r. złożył w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej oświadczenie o usunięciu nieprawidłowości opisanych w protokole kontroli z dnia 17.05.2016r., z wyjątkiem uchybienia dotyczącego zasad systemu HACCP (pkt 2), którego termin - realizacji zaproponował do 31.12.2017 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor. Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015r., poz. 594 ze zm.) podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu nr 852/2004. Zgodnie natomiast z art. 5 Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29-kwietnia 2004 L W sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE L 139 z 30 kwietnia 2004 L) przedsiębiorstwa sektora spożywczego opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP. Zasady HACCP obejmują następujące działania: 1) określanie wszelkich zagrożeń, którym należy zapobiec, wyeliminować lub ograniczyć do akceptowalnych poziomów; 2) określanie krytycznych punktów kontroli w działaniu lub działaniach, w których kontrola jest konieczna do zapobieżenia lub wyeliminowania zagrożenia lub do ograniczenia go do akceptowalnych poziomów; 3) ustanowienie limitów krytycznych w punktach kontroli krytycznej, które oddzielają poziom akceptowalny od nieakceptowalnego w celu zapobieżenia, wyeliminowania lub ograniczenia zidentyfikowanych zagrożeń; 4) ustanowienie i wprowadzenie w życie skutecznych procedur monitorowania w krytycznych punktach kontroli; 5) ustanowienie działań naprawczych, gdy monitoring wykazuje, że krytyczny punkt kontroli jest poza kontrolą; 6) ustanowienie procedur, które powinny być regularnie wykonywane, w celu sprawdzenia, czy środki wyszczególnione w pkt 1 - 5 działają skutecznie oraz 7) ustanowienie dokumentów i archiwów proporcjonalnych do charakteru i rozmiaru przedsiębiorstwa sektora spożywczego w celu wykazania skutecznego stosowania środków wyszczególnionych w pkt 1 - 6. Ponadto w myśl art. 5 ust. 4 ww. rozporządzenia przedsiębiorstwa sektora spożywczego zobowiązane są do dostarczania właściwemu organowi dowodów dotyczących zgodności działania w sposób, w jaki wymagają tego właściwe organy, uwzględniając charakter i rozmiar przedsiębiorstwa sektora spożywczego, zapewnienia, że każdy dokument opisujący procedury opracowane zgodnie z niniejszym artykułem jest zawsze aktualny; utrzymywania innych dokumentów i archiwów dotyczących właściwego okresu. Obowiązek określony odpowiednio w art. 3 rozporządzenia nr 852/2004 i art. 59 ust. 1 u.b.ż.ż. pozornie kierowany jest do różnych adresatów, gdyż w rozporządzeniu nr 852/2004 takim adresatem jest przedsiębiorstwo sektora spożywczego, a w komentowanej ustawie - podmiot działający na rynku spożywczym. Jest to jednak różnica pozorna, gdyż komentowana ustawa, definiując w art. 3 ust. 3 pkt 22 podmiot działający na rynku spożywczym, odsyła do definicji zamieszczonej w art. 3 pkt 3 rozporządzenia nr 178/2002. Wskazane rozporządzenie zaś w art. 3 pkt 3 również definiuje podmiot, który nazywa podmiotem działającym na rynku spożywczym. Ponadto w ustawie adresaci obowiązku są zobowiązani przestrzegać wymagań higienicznych w zakładach określonych w rozporządzeniu nr 852/2004, natomiast według art. 3 tego samego rozporządzenia ma to być zapewnione na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, które odbywają się pod ich kontrolą. Zakład zaś w rozumieniu komentowanej ustawy to, zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 54, przedsiębiorstwo spożywcze w rozumieniu art. 3 pkt 2 rozporządzenia nr 178/2002. Oczywiste zatem wydaje się, że w ramach działalności wykonywanej przez te zakłady, a więc na wszelkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, które w nich się odbywają, podmioty działające na rynku spożywczym muszą przestrzegać wymogów higienicznych określonych w rozporządzeniu nr 852/2004. Skonkludować należy, że wymagania higieniczne określone w rozporządzeniu nr 852/2004 obowiązują na terenie całych jednostek spełniających definicję zakładu bez względu na to, czy odbywa się w danym miejscu tej jednostki jakikolwiek etap produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Wymogi muszą być spełnione w zakładzie jako miejscu w każdym czasie, a nie wyłącznie wtedy, gdy odbywa się tam jakikolwiek etap produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności. Jednakże zastosowanie wymogów higienicznych z rozporządzenia nr 852/2004 do pomieszczeń innych, niż te związane z jakimkolwiek etapem produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności, jest raczej czysto teoretyczne, gdyż w praktyce wymogi te dotyczą jedynie miejsc i osób mających styczność z żywnością. Zgodnie z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 852/2004 przedsiębiorstwa sektora spożywczego uczestniczące w jakimkolwiek etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności po tych etapach wskazanych powyżej, a więc występujących po produkcji pierwotnej i działaniach z nią związanych, powinny z kolei przestrzegać ogólnych wymogów higieny określonych w załączniku II do tego rozporządzenia oraz wszelkich szczególnych wymogów przewidzianych w rozporządzeniu nr 853/2004. Ostateczna ocena, czy zastosowane przez przedsiębiorstwo sektora spożywczego środki są odpowiednie i wystarczające w konkretnej sytuacji, następuje podczas kontroli organów nadzoru i wtedy z całą pewnością zostanie potwierdzone, czy były to działania prawidłowe i czy wymogi rozporządzenia nr 852/2004 zostały spełnione we właściwy sposób (F. Opoka, Komentarz do art. 59 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia). Ponadto trzeba zwrócić uwagę, co zasadnie podniosły organy, że przepisy prawa żywnościowego nie uzależniają obowiązku wdrożenia zasad systemu HACCP, np. od limitów zatrudnienia pracowników, czy wielkości zakładu. Rozporządzenie (WE) nr 852/2004 stwierdza, że wymagania HACCP powinny zapewnić właściwą elastyczność we wszystkich sytuacjach, w tym w małych przedsiębiorstwach. Celem wprowadzenia procedury opartej na HACCP jest kontrola zagrożeń występujących w żywności. Oczywiście słusznie wskazuje strona skarżąca, że w opracowanym i wydanym przez Komisję Europejską dokumencie z dnia 16.11.2005r. "Zbiór wytycznych w zakresie wdrażania procedur opartych na zasadach HACCP oraz ułatwień we wdrażaniu zasad HACCP w niektórych przedsiębiorstwach sektora spożywczego", rzeczywiście podawane są wytyczne odnośnie do wdrażania procedur opartych na zasadach HACCP, a także co do zachowania elastyczności we wdrażaniu tych procedur, w szczególności w małych przedsiębiorstwach. Zaznacza się tam, że pewne zagrożenia mogą być kontrolowane poprzez wdrożenie tylko warunków wstępnych, czyli dobrej praktyki higienicznej i dobrej praktyki produkcyjnej (GHP/GMP). Jednakże odnosi się to tylko przedsiębiorstw, w których żywność nie jest przygotowywana, wytwarzana, lub przetwarzana. Działalność zaś restauracji Tawerna polega m.in. na produkcji potraw od surowca do gotowej potrawy, czyli na przetwarzaniu żywności, poddawaniu jej różnego rodzaju obróbkom, np. obróbce wstępnej, obróbce termicznej, i podlega pełnej procedurze opartej na zasadach sytemu HACCP. Reasumując, skoro skarżąca spółka prowadzi działalność gospodarczą, w zakresie, której dochodzi niewątpliwie do różnego rodzaju przerobu żywności, to zobowiązana jest ona wykonywać wspomniane zalecenia inspekcji sanitarnej. Tym bardziej, że są one obwarowane rozsądnym i stosunkowo długim terminem, pozwalającym na rzetelne przygotowanie się do spełnienia nałożonych na nią obowiązków. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.