II SA/Ol 1161/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2012r. sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wytwórni Pasz Mączek Mięsnokostnych w obrębie gruntów "[...]"; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Gminy na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy Ełk uchwałą nr XXII/119/96 z dnia 30 grudnia 1996 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu Wytwórni A w obrębie gruntów Nowej Wsi Ełckiej. Spółka A pismem z dnia 30 sierpnia 2012 r. wezwały Radę Gminy Ełk do usunięcia naruszenia prawa polegającą na uchwaleniu w dniu 30 grudnia 1996 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Wytwórni A. W uzasadnieniu podniesiono, że Spółka realizuje inwestycję celu publicznego [...] w postaci dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV [...]. Uchwalony niezgodnie z prawem miejscowy plan koliduje z możliwością realizacji przedsięwzięcia o znaczeniu ponadlokalnym. Plan ten obejmuje teren, przez który ma przebiegać planowana linii elektroenergetyczna. W § 2 ust. 2 cyt. uchwały postanowiono, że dopuszcza się na całym terenie objętym planem budowę niezbędnych urządzeń sieciowych, warunkujących funkcjonowanie zakładu. Taki zapis narusza charakter miejscowego planu, który jest aktem o charakterze normatywnym i nie może zawierać postanowień adresowanych do indywidualnie określonych podmiotów. Poza tym uchwała zawiera w § 1 ust. 1 tiret pierwsze i drugie postanowienia wykraczające poza granice ustawowego upoważnienia, tj. zobowiązanie do dokonania modernizacji Wytwórni A oraz zobowiązanie do ustawienia tablic informacyjnych na liniach oddziałowych i na granicy stref ochronnych tego zakładu. W odpowiedzi Rada Gminy Ełk uchwałą z dnia [...] nr [...] odmówiła uwzględnienia wezwania Spółki stwierdzając, że plan miejscowy obowiązuje od 16 lat, a Rada nie dopatrzyła się naruszenia prawa w uchwaleniu tego planu. Na uchwałę nr XXII/119/96 z dnia 30 grudnia 1996 r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 7 i art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm.) – zwanej dalej u.z.p. W uzasadnieniu podniesiono, że strona skarżąca przygotowuje realizację inwestycji celu publicznego w postaci dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...]. Jej przebieg, ustalony już na terenie gmin sąsiednich, prowadzi przez teren, na którym obowiązuje plan miejscowy uchwalony zaskarżoną uchwałą. Inwestor mógłby się ubiegać o pozwolenie na budowę tej linii, gdyby nie zastrzeżenie zawarte w § 2 ust. 2 tej uchwały, zgodnie z którym dopuszczone do realizacji inwestycje sieciowe obejmować mogą wyłącznie te inwestycje, które warunkują funkcjonowanie zakładu, czyli Wytwórni A. Taka regulacja narusza charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem o charakterze normatywnym, i jego postanowienia nie mogą być adresowane do żadnego indywidualnie oznaczonego podmiotu. Fakt obowiązywania tego planu miejscowego uniemożliwia stronie skarżącej realizację inwestycji celu publicznego, niemożliwe jest również ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji w drodze decyzji. Strona skarżąca podniosła również, że zaskarżona uchwała zawiera w § 1 ust. 1 tiret pierwsze i drugie postanowienia wykraczające poza granice ustawowego upoważnienia, tj. zobowiązanie do dokonania modernizacji Wytwórni A oraz zobowiązanie do ustawienia tablic informacyjnych na liniach oddziałowych i na granicy stref ochronnych tego zakładu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że nie doszło do naruszenia prawa podczas uchwalania planu miejscowego. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że zaskarżona uchwała posługuje się pojęciami niezdefiniowanymi i niewynikającymi z art. 10 ust. 1 u.z.p. Ponadto ustala strefy co jest niedopuszczalną praktyką w zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy Ełk uchwałą nr XXII/119/96 z dnia 30 grudnia 1996 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu Wytwórni A w obrębie gruntów Nowej Wsi Ełckiej. Warunkiem formalnej ważności tej uchwały było zachowanie w trakcie procesu uchwałodawczego wymogów proceduralnych określonych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie podejmowania uchwały. Jednym z takich wymogów, ustanowionych w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a) u.p.z. było uzgodnienie przez zarząd gminy projektu planu z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych. W sprawie zachodziła konieczność uzgodnienia projektu miejscowego planu z Państwową Inspekcją Sanitarną, która w zakresie swojego działania ma przewidziane opiniowanie m.in. projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Dz.U. Nr 12, poz. 49 ze zm.). NSA w uchwale z dnia 2 grudnia 2002 r., OPS 8/02 uznał, że bez pozytywnego uzgodnienia projektu planu z organami wskazanymi w art. 18 ust. 2 pkt 4 u.z.p. nie jest możliwe skuteczne uchwalenie planu miejscowego (ONSA 2003/3/85). Podkreślić należy, że wprawdzie gmina samodzielnie kształtuje sposób zagospodarowania terenu, podlegającego jej władztwu planistycznemu, to jednak nie może czynić tego dowolnie. Swoboda w ustalaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu jest ograniczona przepisami procedury planistycznej, w tym przepisem wprowadzającym wymóg uzgodnień z właściwymi podmiotami. Celem takiego rozwiązania jest ochrona prawnie określonego interesu społeczności lokalnej, jak i interesów ponadlokalnych (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2004 r., II SA/Bd 421/04, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ważność podjętej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależniona była zatem od uzyskania pozytywnego uzgodnienia właściwego organu. Tymczasem 30 grudnia 1996 r. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu Wytwórni A w obrębie gruntów Nowej Wsi Ełckiej, podczas gdy dopiero [...] stycznia 1997 r. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny wydał opinię sanitarną o projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Nowej Wsi Ełckiej dotyczącego modernizacji istniejącej Wytwórni A. Zatem projekt planu nie był uzgadniany z Państwową Inspekcją Sanitarną, bowiem opinia sanitarna została wydana już po uchwaleniu miejscowego planu. W tej sytuacji należało uznać, że przedstawienie przez zarząd gminy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod obrady rady, mimo braku stanowiska właściwego organu uzgadniającego, a następnie podjęcie przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie, stanowiło naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 u.z.p., skutkujące w myśl art. 27 ust. 1 u.z.g. nieważnością zaskarżonej uchwały. Należy ponadto zgodzić się ze stroną skarżącą, że postanowienia miejscowego planu postanowienia nie mogą być adresowane do żadnego indywidualnie oznaczonego podmiotu. Należy pamiętać, że miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego to akt o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, zawierający normy prawne powszechnie obowiązujące na określonym terenie. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika, że nie reguluje on jednostkowych kwestii odnoszących się do ściśle określonych osób i nie nadaje konkretnych uprawnień indywidualnie wskazanym podmiotom, lecz zawiera ogólne regulacje skierowane do nieokreślonego bliżej kręgu adresatów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego nie może przesądzać o tym, jakie konkretnie podmioty mogą korzystać z danego terenu i nie może takich osób jednoznacznie wskazywać. Tak daleko idąca konkretyzacja miejscowego planu nie jest dopuszczalna, gdyż nie mieści się w pojęciu aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2009 r., II SA/Wr 668/08, Lex nr 569902). Tymczasem zaskarżoną uchwałą zostały przyznane określenia uprawnienia oraz nałożone obowiązki na indywidualny podmiot – Wytwórnię A. Zatem w miejscowym planie, będącym aktem prawa miejscowego, zostały zawarte unormowania nie abstrakcyjne i generalne, lecz konkretne i szczegółowe. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 p.p.s.a.