II SA/Ol 1161/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie del. Sędzia SO Dorota Radaszkiewicz Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014r. sprawy ze skargi H. S. i U. S. - W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz "[...]" ustalił na wniosek Spółki A lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy obiektu infrastruktury technicznej - kablowej linii energetycznej SN o długości około 17 m oraz słupa elektroenergetycznego na działce nr "[...]" i na działce nr "[...]" kablowej linii energetycznej nN o długości ok. 17 m wraz ze złączem kablowym oraz stacji transformatorowej słupowej Sn/nN, położonych w obrębie "[...]", gmina "[..]". Organ pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny, zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 z późn. zm.). Organ podał, że dla terenu tej inwestycji nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocenił, że realizacja inwestycji w sposób określony w decyzji nie naruszy ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, ochrony zdrowia, walorów ekonomicznych, przestrzeni, prawa własności, potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa oraz potrzeb interesu publicznego. Uznał ponadto, że nie zachodzi prawdopodobieństwo, aby inwestycja miała jakikolwiek wpływ na chronione gatunki roślin i zwierząt i ich siedliska znajdujące się w obszarze Natura 2000, gdyż teren planowanej inwestycji położony jest w odległości ok. 2,3 km od granicy najbliższego obszaru chronionego. Stwierdził, że inwestycja nie stanowi też przedsięwzięcia mogącego zawsze lub też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia innego niż mogące znacząco oddziaływać na środowisko, niezwiązanego bezpośrednio z ochroną obszaru Natura 2000 lub niewynikającego z tej ochrony, a mogącego znacząco lub też potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 z późn. zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Organ pierwszej instancji zaznaczył, że dochowane zostały wymogi procesowe warunkujące prawidłowość podjęcia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w szczególności o wszczęciu postępowania w sprawie strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia, a właściciele, użytkownicy wieczyści i inwestor - pismem z dnia "[...]". Burmistrz podał, że projekt decyzji został uzgodniony ze Starostą "[...]" i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Zaznaczył, że w toku postępowania właścicielki działki nr "[...]" zgłosiły sprzeciw przeciwko usytuowaniu stacji transformatorowej na ich działce, a inwestor poinformował organ, że przedstawione rozwiązanie jest optymalne z punktu widzenia możliwości realizacji i mieści się w granicach terenu objętego wcześniejszą decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w piśmie właścicielek działki nr "[...]" z dnia "[...]", organ wskazał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe Starosty "[...]" z dnia "[...]" jest ostateczne, wobec czego nie ma znaczenia, że strony wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na postanowienie organu odwoławczego. W złożonym odwołaniu H. S. i U. S.–W. zarzuciły powyższej decyzji naruszenie art. 155 i art. 145 w związku z art. 7 - art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej powoływanej jako K.p.a., oraz art. 140 i art. 305 Kodeksu cywilnego. Wywiodły, że kwestionowaną decyzją organ pierwszej instancji powtórnie ustalił lokalizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego, gdyż postępowanie w tej sprawie zostało uprzednio zakończone decyzjami Burmistrza "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]" i Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Zaznaczyły, że w Sądzie Okręgowym toczy się postępowanie przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki o ustalenie warunków przyłączenia na podstawie tych decyzji. Wobec powyższego, zdaniem odwołujących się, wniosek inwestora powinien być oddalony, a wszczęte postępowanie umorzone. Odwołujące się podniosły, że nie zgłaszały wniosku o wznowienie postępowania i zmianę prawomocnej decyzji i nie wyrażały zgody na posadowienie inwestycji na ich nieruchomości. Stwierdziły, że inwestor nie uzyskał tytułu prawnego do nieruchomości objętej postępowaniem w konsekwencji zgłoszenia wniosku o lokalizację inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podało, że decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" działająca z upoważnienia Burmistrza Miasta "[...]" Zastępca Burmistrza ustaliła lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie napowietrznej linii energetycznej średniego napięcia SN 15k V o długości około 16 m, kablowej linii energetycznej niskiego napięcia nN 0,4kV o długości około 16 m, stacji transformatorowej słupowej Sn/nN 15/0,4 kV na działkach nr "[...]’ i nr "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Kolegium utrzymało w mocy tę decyzję. Organ odwoławczy przyznał, że nie jest możliwe wydawanie kolejno po sobie dwóch decyzji załatwiających sprawę co do istoty, gdyż jest to podstawa do stwierdzenia nieważności drugiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Podkreśliło, że w takim przypadku musi istnieć tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Kolegium wyjaśniło, że tożsamość będzie istniała, gdy występują w sprawie te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. W ocenie Kolegium przesłanki te nie zaistniały jednak w przedmiotowej sprawie, gdyż zakres inwestycji określony we wnioskach różni się nieznacznie, np. długością linii energetycznej. Oznacza to, że nie ma podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało, zgodnie z art. 50 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze decyzji. Podkreśliło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, gdyż jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego terenu objętego wnioskiem, stosownie do art. 53 ust. 3 powołanej ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że wnioskowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, a decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiera niezbędne elementy, określone w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego nie można było odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia określonego we wniosku. Kolegium wskazało ponadto, że na podstawie art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (w trybie art. 53 ust. 5c) i w zakresie zadań samorządu Powiatu "[...]" ze Starostą "[...]". Organ odwoławczy zaznaczył, że na postanowienie Starosty "[...]" zostało wniesione zażalenie, co do którego postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 października 2013 r. oddalił skargę na postanowienie organu odwoławczego. Kolegium wyjaśniło ponadto, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest uzależnione od zgody odwołujących się. W złożonej skardze H. S. i U. S.–W. zarzuciły powyższej decyzji naruszenie: art. art. 7- 9, art. 10 § 1, 12, 28-29, 39-40, 156 § 1 pkt 3 i art. 134 w zw. z art. art. 144,145 i 154 K.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. art. 1, 140, 305¹ i 3052 § 1 Kodeksu cywilnego. Skarżące wskazały też na zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i sprzeczność istotnych dla sprawy ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Zarzuciły, że organ odwoławczy uznał sporną inwestycję za nowe przedsięwzięcie tylko z uwagi na różnicę długości linii, przyznając jednocześnie, że w pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji jest identyczna z prawomocną decyzją wydaną w tej sprawie. Podniosły, że nie otrzymały postanowienia o wszczęciu postępowania, lecz tylko zawiadomienie i nie mogły wnieść zażalenia i żądać odrzucenia wniosku i umorzenia postępowania. Zaznaczyły, że na podstawie uprzednio wydanej prawomocnej decyzji o ustaleniu lokalizacji Prezes Urzędu Regulacji Energetyki zawarł umowę na realizację inwestycji. Dodały, że przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów toczy się postępowanie dotyczące części tej umowy, zatem nabyły określone prawa w zakresie realizacji tej inwestycji. Podniosły, że bez ich zgody nie jest możliwa zmiana decyzji. Zarzuciły ponadto, że błędnie Kolegium uznało, iż inwestor nie nabył praw, które naruszają prawa właścicieli nieruchomości, skoro zaskarżona decyzja stanowi podstawę do żądania ustanowienia służebności przesyłu na rzecz inwestora. Podniosły, że realizacja inwestycji spowoduje, że ich nieruchomość straci wartość rynkową. Skarżące zarzuciły ponadto, że organy obu instancji nie rozważyły możliwości lokalizacji spornej inwestycji na takich zasadach, jak inwestycji zrealizowanej na działkach odległych o ok. 1,1 km od ich nieruchomości, o co wnosiły w toku postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. Zaskarżoną decyzją ustalono lokalizację opisanej wyżej inwestycji celu publicznego. Zasadą przewidzianą w art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie planowana inwestycja ma być posadowiona na terenie, na którym nie ma obowiązującego planu miejscowego. Wobec tego zasadnie wszczęto i prowadzono postępowanie w trybie przepisów rozdziału 5. powołanej ustawy. Zgodnie z art. 53 ust. 1 organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze obwieszczenia oraz przez wywieszenie na urzędowych tablicach ogłoszeń, natomiast inwestora i właścicieli wieczystych nieruchomości, na których planowano lokalizację inwestycji celu publicznego, zawiadomił na piśmie. Bezpodstawny jest tym samym zarzut, że skarżącym nie doręczono zaskarżalnego postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie, skoro taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa. W toku postępowania organ pierwszej instancji, stosownie do art. 53 ust. 3 powołanej ustawy, dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację inwestycji. Ponadto, uzgodnił projekt decyzji z właściwymi organami: Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (pismo z dnia "[...]" - w trybie art. 53 ust. 5c) i Starostą "[...]" (postanowienie z dnia "[...]"). Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wbrew zarzutowi skarżących, w sprawie wyjaśnione zostały wszystkie istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne i prawne. Prawidłowo organ odwoławczy ocenił, że decyzja Burmistrza "[...]" z dnia "[...]" zawiera wszystkie konieczne elementy, wymienione w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określono w niej bowiem rodzaj inwestycji jako budowę obiektu infrastruktury technicznej - kablowej linii energetycznej SN o długości około 17 m oraz słupa elektroenergetycznego na działce nr 19/517, kablowej linii energetycznej nN o długości około 17 m wraz ze złączem kablowym oraz stacji transformatorowej słupowej Sn/nN na działce nr "[...]", położonych w obrębie "[...]", gm. "[...]" zawarto też warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Ponadto, na mapie (w skali 1: 1000) stanowiącej załącznik graficzny do decyzji wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji z oznaczeniami graficznymi. Zasadnie też Kolegium podkreśliło, że z mocy art. 56 zd. pierwsze powoływanej ustawy właściwy organ administracji nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Prawidłowo organy obu instancji oceniły, że sporna inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, wobec czego organ pierwszej instancji był zobligowany do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powołany art. 56 ustawy nie uprawnia bowiem organu do podjęcia swobodnej decyzji w tym przedmiocie. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że w sytuacji gdy wniosek o ustalenie takiej lokalizacji czyni zadość wymaganiom formalnym i jest zgodny z przepisami ustaw szczególnych oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ jest obowiązany wydać w sprawie decyzję pozytywną. Wobec przyjęcia przez ustawodawcę takiej konstrukcji, brak zgody właściciela nieruchomości, na której planowane jest zlokalizowanie inwestycji celu publicznego, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ administracji może i powinien wydać decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego tylko, w przypadku gdy stwierdzi jej wyraźną sprzeczność z przepisem nakładającym wprost określone ograniczenie. Nie jest ponadto uprawniony do analizowania zasadności określonej przez wnioskodawcę lokalizacji inwestycji. Tym samym Burmistrz nie mógł uwzględnić ani sprzeciwu skarżących odnośnie do spornej inwestycji, ani ich ewentualnych sugestii dotyczących sposobu czy miejsca lokalizacji tej inwestycji. Z powyższych względów również okoliczność ewentualnej utraty wartości przez działki skarżących. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia zakazu dwukrotnego orzekania w tej samej sprawie. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie tej zasady istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Istotnym jest zatem, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu i przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego. Wyjaśnienia wymaga, że tożsamość przedmiotu to tożsamość podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Burmistrza "[...]" ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie napowietrznej linii energetycznej średniego napięcia SN 15k V o długości około 16 m, kablowej linii energetycznej niskiego napięcia nN 0,4kV o długości około 16 m, stacji transformatorowej słupowej Sn/nN 15/0,4 kV na działkach nr "[...]" i nr "[...]’. Natomiast kwestionowaną decyzją z dnia "[...]" organ ten ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy obiektu infrastruktury technicznej - kablowej linii energetycznej SN o długości około 17 m oraz słupa elektroenergetycznego na działce nr "[...]’ i na działce nr "[...]" kablowej linii energetycznej nN o długości ok. 17 m wraz ze złączem kablowym oraz stacji transformatorowej słupowej Sn/nN. Treść sentencji powołanych decyzji pozwala na wniosek, że zaskarżona decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wprawdzie inwestycja, na wniosek tego samego inwestora, została zaplanowana na tych samych działkach, więc strony postępowania są te same, lecz z uwagi na modyfikację wniosku - różni się ona parametrami technicznymi. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że zaistniała tożsamość sprawy, która stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Uwzględniać powyższe stwierdzić należy, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia pozostałych wymienionych w skardze przepisów postępowania należy stwierdzić, że są one bezpodstawne. W toku postępowania organy obu instancji nie naruszyły bowiem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 (zasada praworządności i uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 (zasada działania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej) i art. 9 (zasada informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego). Skarżącym umożliwiono ponadto wzięcie czynnego udziału w postępowaniu i skorzystały one z tego prawa, składając w toku postępowania pisma procesowe i środki odwoławcze. Nie naruszono też zasady szybkości postępowania, gdyż nowe terminy załatwienia sprawy były wyznaczane przez organ pierwszej instancji z uwagi na konieczność uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi organami i umożliwienie uprawnionym zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem. Zgromadzony w sprawie materiał nie daje podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 28 i art. 29 K.p.a. określających, podmioty, które mają zdolność uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strony, a także art. 39 i art. 40 K.p.a., dotyczących zasad doręczania pism w tym postępowaniu, a także przepisów regulujących instytucję wznowienia postępowania. Ocenia prawidłowości postanowienia Kolegium z dnia "[...]" stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia skarżących na postanowienie z dnia "[...]" Starosty "[...]" wydane w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie zadań samorządu powiatu "[...]", było już przedmiotem oceny tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 694/13, oddalił skargę na to postanowienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia wymienionych w skardze przepisów Kodeksu cywilnego, stwierdzić należy, że nie mogą one zostać uwzględnione, gdyż nie mają zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), skargę należało oddalić.