II SA/Ol 1162/14

Dnia 2 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla opiekuna I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 2014r. K. R. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w A wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dziadkiem, D. R. Organ I instancji, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, wydał w dniu "[...]" decyzję, którą odmówił wnioskowanego świadczenia, zarówno we wskazanym w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, tj. do 14 maja 2014r., jak i na okres od dnia wejścia w życie ustawy (oba okresy wymienił wnioskodawca we wniosku o ustalenie prawa). Powodem odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna było niespełnienie przez stronę, K. R., warunku obciążenia jego - jako wnuka - obowiązkiem alimentacyjnym, w sytuacji, gdy istnieją osoby, na których obowiązek alimentacyjny spoczywa w pierwszej kolejności, tj. spokrewnione w pierwszym stopniu dzieci niepełnosprawnego D. R.. Od decyzji tej w ustawowym terminie odwołał się K. R., podnosząc, że cały ciężar opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym dziadkiem spoczywa na nim, ponieważ dzieci D. R. takiej opieki mu nie zapewniają, m. in. z powodu zamieszkiwania w znacznej odległości. Odwołujący się podał także, że oprócz całodobowej opieki nad dziadkiem zmuszony jest również zapewnić pomoc niepełnosprawnemu ojcu oraz chorej żonie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego aby uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w świetle obowiązujących przepisów, w tym art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie do zasiłku dla opiekuna, K. R. powinien spełnić łącznie dwie przesłanki: powinien być zobowiązany do alimentacji wobec dziadka i powinien być jedyną osobą zdolną do zapewnienia opieki niepełnosprawnemu, ponieważ nie ma innych osób w rodzinie – spokrewnionych w pierwszym stopniu lub osoby te nie są w stanie sprawować opieki. Tymczasem nie został spełniony jeden z koniecznych warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. istnienie, oprócz strony postępowania, innych osób - dzieci D. R., zobowiązanych do alimentacji wobec niego w pierwszej kolejności. Jak wynika z akt sprawy, żadne z siedmiorga dzieci nie jest w stanie sprawować opieki nad ojcem, z różnych jednak powodów. Jednakże według Kolegium w przypadku dwójki dzieci, będących na emeryturze lub rencie, brak wspólnego zamieszkiwania czy też zły stan zdrowia - niepotwierdzony jednak orzeczeniem o niepełnosprawności, nie do końca stanowią obiektywne przesłanki braku możliwości zapewnienia ojcu opieki, ponieważ do rozważenia pozostaje np. kwestia zamieszkania razem z ojcem, będącym w trudnej sytuacji życiowej z powodu choroby. Fakt jednakże pobierania świadczeń rentowych i emerytalnych wyklucza te osoby z kręgu uprawnionych do przyznania świadczenia, co jednak nie ma nic wspólnego z faktyczną zdolnością do sprawowania opieki. Jeżeli zaś chodzi o niemożność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej z powodu świadczenia pracy, podkreślono, że w tym przypadku mamy do czynienia z niezrozumieniem istoty zasiłku dla opiekuna (świadczenia pielęgnacyjnego). Analizując postawę dzieci D. R., wyrażoną m.in. w złożonych oświadczeniach (ale wynika ona również z informacji zawartych w odwołaniu strony), można w ocenie organu odwoławczego dojść do wniosku, że to ta osoba w rodzinie winna pobierać zasiłek w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, która akurat ma do tego warunki - bo nie pracuje (lub też rezygnacja z pracy przez tę osobę była w danej sytuacji korzystniejszym rozwiązaniem niż rezygnacja z pracy innego członka rodziny), nie jest na mocy obowiązujących przepisów wykluczona z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu m.in. posiadania uprawnień do innych świadczeń, a dodatkowo mieszka w tej samej miejscowości. Skargę na ww. decyzję wywiódł K. R.. W uzasadnieniu skargi wskazał na ciężki stan zdrowia jego dziadka. Podkreślił, że musi się nim stale opiekować i podawać mu leki. Zaznaczył, że z tego tytułu otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne do 30 czerwca 2013r. Skarżący podkreślił, że dzieci jego dziadka nie mogą sprawować nad nim opieki z różnych względów, zdrowotnych, a także zawodowych i logistycznych (duża odległość od miejsca zamieszkania). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia z dnia "[...]" odmawiającą przyznania stronie skarżącej zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad dziadkiem D. R.. Materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowił art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567). Przywołana ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 w/w ustawy). Uchwalenie wspomnianej ustawy było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. (sygn. akt 27/13 opublikowanego w Dz. U. z dnia 16 grudnia 2013r., poz. 1557) uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowił, iż wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. z dniem 1 lipca 2013r. Kluczową dla istoty sprawy jest interpretacja art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu (tego ostatniego przepisu ), obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi, że zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeśli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.. Przepisem normującym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego był art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, a właściwie jego ust. 1a - będący w istocie podstawą odmowy przyznania rzeczonego zasiłku – stanowiący na dzień 31 grudnia 2012r., że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Zasadniczym dla sprawy jest rozstrzygnięcie czy wniosek K. R. o przyznanie zasiłku dla opiekuna winien być rozpatrzony w całokształcie okoliczności stanu faktycznego w świetle unormowania art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. – jak twierdzi Kolegium – czy też samoistnym i wystarczającym przepisem jest art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Ustosunkowując się do tak postawionego zagadnienia Sąd nie podziela poglądu Kolegium, że weryfikacja żądania strony skarżącej winna nastąpić przez pryzmat uregulowań art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2012r. Za powyższym przemawiają poniższe okoliczności. Otóż uchwalenie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. było konsekwencją przywołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r., uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podał, iż teoretycznie utrata praw nabytych dotyczy wszystkich osób, które przed wejściem w życie ustawy zmieniającej legitymowały się ostateczną decyzją administracyjną przyznającą świadczenie pielęgnacyjne. Mechanizm prawa przejściowego przyjęty w art. 11 ust. 1 i 3 u.z.u.ś.r. zakładał bowiem, że decyzje wygasną z mocy prawa, niejako automatycznie, niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych, w jakich znajdowali się dotychczasowi świadczeniobiorcy. Ustawodawca tylko o 6 miesięcy przedłużył dalsze stosowanie starego prawa, kształtując w ten sposób okres na dostosowanie się do nowych regulacji; nie przewidział natomiast - bez wątpienia intencjonalnie - żadnego mechanizmu konwersji praw nabytych w przeszłości czy jakiejś innej formy ich kontynuacji. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane w decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, tj. ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, było – jak konstatował Trybunał Konstytucyjny - prawem podmiotowym jednostki chronionym konstytucyjnie. Nabycie prawa polegało na jego przyporządkowaniu konkretnemu podmiotowi, który spełniał wymogi ustawowe. Reasumując, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie istniały podstawy konstytucyjne do wygaszania z mocy prawa wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenia pielęgnacyjne. Ustawodawca nie realizował w ten sposób żadnych racji konstytucyjnych, które powinny w tym wypadku mieć pierwszeństwo przed ochroną praw słusznie nabytych oraz zasadą lojalności państwa wobec obywatela. W konsekwencji Trybunał skonstatował, że, jak wynika z art. 11 ust. 3 u.z.u.ś.r., decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły 1 lipca 2013 r. z mocy prawa, zaś w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia, tym bardziej, że skutki art. 11 ust. 3 u.z.u.ś.r. nastąpiły ex lege i nie były uzależnione od wydania aktów stosowania prawa czy przeprowadzenia postępowań w indywidualnych sprawach świadczeniobiorców. W ocenie Sądu wola "przywrócenia" przez ustawodawcę świadczenia pielęgnacyjnego unormowanego w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012r. została wprost wyrażona w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przywołany przepis ogranicza się do stwierdzenia, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z dniem 1 lipca 2013 r. Hipotezą tegoż przepisu objęta jest osoba, która utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przywołanego tam przepisu i we wskazanym okresie wskutek wygaszenia decyzji przyznającej owe świadczenie, zaś dyspozycja omawianego przepisu zawarta w pierwszej jego części sprowadza się do stwierdzenia, że rzeczony zasiłek przysługuje. Ust. 2 omawianego przepisu nie wprowadza względem ust. 1 art. 2 żadnej nowej treści normatywnej, tj. jakiejkolwiek nowej materialno-prawnej przesłanki warunkującej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego w omawianym powyżej kształcie, tj. brzemieniu art. 17 ustawy o świadczeniach w dacie 31 grudnia 2012r. Ogranicza się on bowiem do stwierdzenia, że zasiłek dla opiekuna przysługuje za wskazany w nim okres, jeżeli w okresie tym osoba spełnia warunki do niego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzemieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012r. W reasumpcji powyższa argumentacja pozwala skonstatować, że prawo do zasiłku dla opiekuna przysługuje osobie, której przyznano zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a które następnie utraciła wskutek wygaszenia decyzji przyznającej owe świadczenia na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. W konsekwencji przedmiotowy zasiłek przysługuje dopóty, dopóki nie nastąpi zmiana stanu faktycznego sprawy względem tego ustalonego w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne przejawiająca się w niemożności prawnej kontynuacji rzeczonego świadczenia. W postępowaniu prowadzonym zaś w trybie zwykłym a nie nadzwyczajnym organ nie mógł badać zasadności spełnienia przesłanek przyznania uprzedniego świadczenia pielęgnacyjnego. Tak więc zasiłek dla opiekuna jest swoistą reaktywacją świadczenia pielęgnacyjnego na skutek wygaśnięcia z mocy prawa decyzji przyznającej owe świadczenie, które to wygaśnięcie z przyczyn powyżej podanych, Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie sposób nie dostrzec, że z upoważnienia Wójta Gminy A, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w A decyzją z dnia "[...]" przyznał K. R. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dziadkiem D. R. w kwocie 520,00 zł miesięcznie bezterminowo od 16 czerwca 2011r. Wykonalność zwana realizacją przywołanej decyzji została zakończona z dniem 1 lipca 2013r. Organy w przeprowadzonym postępowaniu nie wykazały, że nastąpiła jakakolwiek zmiana w sytuacji faktycznej strony skarżącej, która pozbawiałaby ją prawa do zasiłku dla opiekunów będącego w ocenie Sądu normatywną reaktywacją świadczenia pielęgnacyjnego w kształcie powyżej prezentowanym. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, że organy orzekające w tej sprawie naruszyły art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów wskutek błędnej ich interpretacji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt II na podstawie art. 152 cytowanej ustawy.